Lokalna samouprava

Lokalna samouprava je autonomni sistem upravljanja lokalnim zajednicama, konstituisanim na užim delovima državne teritorije. Ona je istovremeno originerna i osnovna organizacija vlasti. Razvijenost lokalne samouprave je i jedan od uslova demokratije i pravne države. Kako je samouprava lokalnim zajednicama pravo građana obično garantovano ustavom, za državu ono znači obavezu da stvori uslove za kontinuirano funkcionisanje lokalne zajednice kao celine.

Po definiciji, lokalna samouprava je pravo i sposobnost građana da donose odluke i upravljaju značajnim delom javnih poslova u lokalnim zajednicama. Ovo pravo se ostvaruje neposredno od strane građana ili posredno, preko izabranih predstavnika biranih na slobodnim, tajnim, jednakim, opštim izborima na lokalnom nivou. To je pravo građana na ograničenje vlasti države.

Sinonimi koji se koriste uz pojam lokalne samouprave su lokalna vlast, lokalna uprava, lokalna autonomija, itd.

Centralizacija je proces koncentrisanja ovlašćenje upravljanja i odlučivanja u jednom centru u državi. U političkom smislu, odnosi se na koncentraciju političke vlasti na teritoriji države u najvišoj vlasti, a u administrativnom smislu, na koncentraciju vlasti upravljanja javnim poslovima u državnoj upravi.

Decentralizacija označava prenos ovlašćenja odlučivanja i upravljanja sa centralnog na lokalni nivo. Ona može biti funkcionalna, kada se prenose poslovi sa državnih organa na javne službe ili ustanove koje ne čine deo teritorijalne organizacije. Postoji i teritorijalna kada se teritorijalnim kolektivitetima prenosi ovlašćenje samostalnog odlučivanja o javnim poslovima. Ova decentralizacija se naziva i politička i ona zapravo označava lokalnu samoupravu.

Jedinica lokalne samouprave jeste teritorijalna jedinica u okviru koje se vrši pravo na lokalnu samoupravu. To je teritorijalno područje manje od države i obrazovano u skladu sa zakonom kojim se uređuje teritorijalna organizacija države.

Nastanak

Prve forme lokalne samouprave mogu se prepoznati u Evropi XV i XVI veka u vidu komuna, srednjovekovnih gradova kojima su kralj ili feudalci putem povelja i statuta davali status slobodnih gradova. Ipak, otadžbinom lokalne samouprave, onakve kakvom je danas poznajemo, smatra se Engleska koja je prva imala originerne i samostalne oblike upravljanja na užim teritorijama.

Koliko je značaj lokalne samouprave veliki, svedoči usvajanje Evropske povelje o lokalnoj samoupravi iz 1985. godine od strane Evropskog saveta koja jamči osnove tzv. lokalne demokratije, razrađujući najvažnije elemente statusa lokalne samouprave. Tako, lokalnu samoupravu odlikuje nekoliko karakteristika: izvorna nadležnost, odlučivanje neposredno ili putem predstavništva, finansijska sredstva, samostalnost oslikana i kroz pravo na udruživanje lokalnih zajednica u saveze i zaštita prava na lokalnu samoupravu.

Istorija

Istorija lokalne samouprave, odnosno lokalnog života u Zapadnoj Evropi i Velikoj Britaniji je započela mnogo pre nastanka moderne države između 15. i 17. veka. Lokalna samouprava se razvijala u okviru sučeljavanja dva suprotstavljena istorijska procesa – centralizacije i decentralizacije, koji su se u istoriji smenjivali. Srednji vek karakteriše slaba centralna vlast, teritorijalna rascepkanost i raširenost vlasti feudalaca i različitih autonomnih tvorevina kojima je takav status dodeljen poveljama i statutima kraljeva i feudalaca. Od 9-13. veka podignut je veliki broj velik broj zamkova (Burg) koji su postali jezgra kasnijeg razvoja gradova. Među njima su se razvijale stare ustanove lokalne samouprave – slobodni gradovi, opštine i seoska samouprava. Period od 11. do 14. veka karakteriše ubrzan porast stanovništva i razvoj srednjevekovne urbanizacije, čiji su nosioci bili trgovci i privrednici. Gradovi su se razvijali na osnovu ekonomske delatnosti i bili sedišta političke vlasti i centri kulture. U tom periodu se javljaju trgovačka i preduzetnička naselja uz biskupske gradove ili zamkove – podgrađa, slobodni kraljevski gradovi (u Engleskoj Borou, u Škotskoj Burg), gradovi - komune ili gradovi – republike sa određenim stepenom samostalnosti (Milano, Firenca, Briž).

Sve do 18. veka, kontrola centralne vlasti je bila ograničena, sa izuzetkom Francuske i Pruske, u kojima su lokalne vlasti bile pod kontrolom centralnog nivoa. Mnoge germanske države su zapravo bili gradovi. U Engleskoj se moderna država i lokalna samouprava drugačije razvijala nego u kontinentalnoj Evropi. U Engleskoj stvaranje lokalne vlasti nije bilo praćeno centralizacijom, već naprotiv, ustanove lokalne samouprave su očuvane – parohije i gradovi kao autentične sa velikim nadležnostima. One su nastale iz svojih začetaka, spontano kao samoupravne jedinice. U tom smislu, engleska LS je izvorna, a LS u kontinentalnoj Evropi je podarena od strane države. U periodu od 15. do 18. veka usled centralizacije državne vlasti, jačanja nacionalnih interesa i stvaranja evropskih apsolutističkih monarhija, gradovi postepeno gube svoje slobode i prava na autonomiju, sve manje je novih gradova sem u prekomorskim novootkrivenim zemljama. Uglavnom se jačaju gradovi-prestonice i gradovi – luke koji se šire i povećavaju broj stanovnika što dovodi do neravnomernog razvoja. Od 19. veka javljaju se kritike na račun centralizacije, naročito francuskog i pruskog modela.

Tipovi lokalne samouprave

U svetu postoji više oblika organizovanja lokalne samouprave. Dok je u Engleskoj uobličena aktima parlamenta i poveljama, lokalna samouprava formirana je u vidu okruga, srezova i parohija, u SAD, lokalna samouprava regulisana je u okviru ustava i zakona federalnih jedinica, stoga u SAD postoji više različitih sistema lokalne samouprave: model mer-savet, menadžerski i komisijski model, kao i poseban model u varošima Nove Engleske. S druge strane, Francuska poznaje opštine, departmane i regione, s tim što i gradske i seoske opštine tretira na isti način (tzv. monotipne opštine). Lokalna samouprava može biti organizovana kao jednostepena kao u Švajcarskoj, dvostepena poput onih u SAD, ili trostepena odnosno kao višestepena u Engleskoj ili Francuskoj. Stepen učešća građana u upravljanju lokalnom zajednicom takođe sa razlikuje od zemlje do zemlje (neposredno u SAD, u obliku kabinetske vlade u Francuskoj itd.). Lokalna samouprava se formira prema kriterijumima koji se uglavnom tiču homogenosti, privrednih kapaciteta lokalne zajednice i gravitiranja određenim institucijama od vitalne važnosti za njeno funkcionisanje. Još jedan od uslova njenog opstanka jesu finansijska sredstva koja crpi iz izvornih prihoda ali i iz državnog budžeta, s obzirom da pored izvornih poslova od neposrednog interesa za njene članove, izvršava i poslove poverene zakonom.

Prema tipovima jedinica u okviru istog stepena:

Monotipska u kojima su jedinice lokalnih samouprava istog stepena zakonom ustrojene na isti način i imaju iste nadležnosti, bez obzira na njihove razlike (opštine u Srbiji),Politipska – kada se jedinicama lokalnih samouprava ostavlja izbor načina organizovanja (Velika Britanija – mogućnost da izaberu jedan od tri tipa izvršnih organa) ili da se omogući uspostavljanje različitih tipova JLS istog stepena (Nemačka – opštine se mogu obrazovati kao veliki gradovi, obični gradovi, samostalne opštine i opštine povezane u upravne zajednice).

Prema obimu učešću građana u vršenju javnih poslova na lokalnom nivou:

Neposredna – tamo gde građani u velikoj meri neposredno učestvuju u donošenju odluka o poslovima iz nadležnosti LS (očuvani u engleskim parohijama, opštinama Švajcarske), Posredna, predstavnička – sistem zasnovan na posrednom odlučivanju građana, preko izabranih predstavnika u skupštinama i izvršnim organima, preko komiteta ili komisija ili individualnog organa. Najčešće se u praksi sreće mešoviti sistem u kojem za neka pitanja odlučuju građani neposredno, a u ostalim pitanjima posredno.

Prema stepenu zavisnosti od države i njenih organa:

Nezavisna - koji su nezavisni u osnovi – Engleska, Zavisna – podređena državnim organima (Francuska).

Lokalna samouprava u Srbiji

Poreklo lokalne samouprave u Srbiji datira još od vremena turske uprave. Seoska samouprava je bila preteča opštinske i postojala je u srednjem veku. Selo je bilo osnovna jedinica, a više sela je činilo knežinu. U 18. veku su samoupravne ustanove ojačale i predstavljale narod pred turskim vlastima. Do 19. veka u knežinama i selima nije bilo turskih organa, pa su knežinski i seoski knez bili jedina vlast birani od strane naroda i potvrđivani od turskih vlasti. Imali su izvršnu vlast, vlast suđenja i kažnjavanja. O važnijim pitanjima unutar knežine ili sela rešavano je na seoskom zboru, a najvažnija pitanja na skupštinama svih seoskih knezova i kmetova jedne knežine. Izbijanjem Prvog srpskog ustanka, samoupravne vlasti su bile transformisane u vlasti nad užim teritorijalnim jedinicama koje postoje uz centralne organe i dele sa njima funkcije. U toku Prvog i Drugog srpskog ustanka, samoupravne ustanove su bile podređene vlasti vrhovnog kneza i pretvorene u izvršne organe. Knežine su 1830. godine preimenovane u kapetanije. Ustav iz 1835. godine prvi put pominje i utvrđuje opštine kao teritorijalne jedinice, a uvodi i pojam srezova koji su zamenili knežine. Temelji novog sistema LS postavljeni su Zakonom o ustrojstvu opština od 1839. kao prvim zakonskim aktom o opštinama u Srbiji. On je razlikovao seoske i gradske opštine koje su imale širi krug poslova i bile podređene kontroli sreskih i okružnih načelnika. Od 1841. Beogradska opština počinje da se razvija kao posebna jedinica - varoš Beograd. Puno podređivanje opštine centralnim vlastima dovršava se Zakonom o ustrojstvu opština i opštinskih vlasti koji je bio predmet velikih kritika koje su napokon uspele da u Ustavu od 1888. i Zakonu o opštinama od 1889. ustoliče naprednije uređenje LS. Ustav uvodi samoupravne organe u okrugu i srezu,a lokalna samouprava se deli na okružnu, sresku i opštinsku. Zbor građana je birao organe, nadzor centralne vlasti ograničen, a imali su svoju imovinu, poreze i prihode. Opštine su imale samostalne i poverene poslove. U to vreme ovo je bilo jedno od najboljih uređenja u Evropi. Sledećim zakonima je ograničavana samostalnost. U Kraljevini Jugoslaviji sistem lokalnih samouprava je bio centralizovan, ali je ona očuvala osnovna svojstva, opštine su bile seoske i gradske i bile uređene posebnim zakonima, a srezovi i oblasti kao viši nivoi LS, bili pod jačim uticajem centralne vlasti.

U periodu od Drugog svetskog rata do 1990. godine, formirao se lokalni sistem državno-samoupravnih ili komunalnih vlasti. Komunalni sistem počivao je na opštini kao teritorijalno-političkoj zajednici u kojoj se ostvaruje samoupravljanje. Jedno vreme su postojali i gradovi i gradske opštine, zatim srezovi, pa međuopštinske regionalne zajednice. Ipak ukinuta je politipska struktura, došlo je do ukrupnjavanja opština i 1967. se ukidaju srezovi u Centralnoj Srbiji. Iako je opština imala široku ulogu i složenu organizaciju, ona je ipak bila samo ispostava države i partije, pod kontrolom centralnih organa. Slabljenje centra od 70-ih godina prošlog veka omogućilo je da dezintegraciju na svim nivoima vlasti, te je došlo do “feudalizacije” sistema gde su lokalni partijski moćnici imali punu moć bez nadzora centra. 1990. Ustavom Republike Srbije vraćen je pojam lokalna samouprava, a Ustavom SRJ iz 1992. zagarantovano je pravo na lokalnu samoupravu, s tim što je republikama ostavljeno da samostalno urede zakonima ostvarivanje prava. Ipak, taj ustav je podržavio celokupnu imovinu koju su koristile opštine i gradovi, koje su ostale bez svojinskih prava. Centralna vlast je samostalno odlučivala o finansiranju jedinica lokalne samouprave što je dovelo do njihovog ekonomskog propadanja. Usled raspada SFRJ, odvijala se snažna centralizacija, a vlast se koncentrisala u malom krugu donosioca odluka.

Nakon 2000. godine dolazi do reafirmacije procesa demokratizacije društva i razvoja lokalnih samouprava. Od tada traje proces reforme sistema lokalne samouprave i isticanje zahteva za decentralizacijom vlasti. Strategije reforme državne uprave su posebno insistirale na ovom principu. Donet je Zakon o lokalnoj samoupravi 2002. godine koji je potpunije uredio pitanje kruga izvornih poslova, uveo neposredan izbor predsednika, bolje uredio neposredno učešće građana, obezbedio bolju pravnu zaštitu. Iste godine donet je Zakon o lokalnim izborima koji je uveo proporcionalni izborni sistem. Ustav Republike Srbije iz 2006. godine je sledio novine, on jemči pravo građana na lokanu samoupravu i utvrđuje da je državna vlast ograničena, takođe jemči svojinu JLS nad njihovom imovinom, s tim što je napustio neposredan izbor predsednika opštine. Zakon o lokalnoj samoupravi iz 2007. je usmeren na proces decentralizacije i demokratije, uvodi novih 19 gradova, promene u statusu gradskih opština, promene u načinu izbora i položaju izvršnih organa , poboljšanja rešenja o neposrednom učešću građana i mesnoj samoupravi, kao i rešenja o odnosima lokalne samouprave sa centralnim organima. Zakonom o finansiranju lokalne samouprave 2007.godine je uspostavljen po prvi put predvidljiv i transparentan sistem finansiranja jedinica lokalne samouprave, a Zakonom o javnoj svojini puna svojinska prava vraćena JLS. Ratifikacijom Evropske povelje o lokalnoj samoupravi 2007. godine, Republika Srbija se obavezala na poštovanje njenih principa. Izmene Zakona o lokalnoj samoupravi iz 2018. godine, donosi nove odredbe koje se odnose na: učešće javnosti u radu lokalne samouprave; proširivanje delokruga opštinskog veća; uređivanje, funkcionisanje i nadzor mesne samouprave – mesnih zajednica; i ostvarivanje međuopštinske saradnje.

Sistem i položaj lokalne samouprave prema Ustavu i zakonu

Gradovi i opštine u Republici Srbiji

U Srbiji, jedinice lokalne samouprave su opštine, gradovi i grad Beograd, kako piše u Ustavu Republike Srbije iz 2006. godine koji određuje položaj jedinica lokalne samouprave, nadležnost opština, pravne akte koje donosi, organe, nadzor nad njenim radom i zaštitu. Zakon o lokalnoj samoupravi razrađuje ove kategorije, tako i obavezu Republike odnosno teritorijalne autonomije da obezbede sredstva jedinici lokalne samouprave kada izvršava prava i dužnosti iz kruga poverenih poslova. Takođe, Zakonom o ministarstvima iz 2007. godine predviđa se formiranje Agencije za razvoj infrastrukture lokalne samouprave kao stručne službe Vlade Republike Srbije čiji je cilj ravnomerno podsticanje razvoja i unapređenje infrastrukture lokalne samouprave povezivanjem finansijskih organizacija, predstavnika nadležnih organa drugih zemalja, gradova i opština i određivanjem tzv. prioritetnih investicionih projekata.

Систем локалне самоуправе по Уставу Републике Србије је једностепен, са монотипским моделом општине.

Ustav Republike Srbije 2006. jemči pravo građana na lokalnu samoupravu i utvrđuje da je tim pravom državna vlast ograničena, te da pravo građana na lokalnu samoupravu podleže samo oceni ustavnosti i zakonitosti. Ustav takođe proklamuje da građani imaju pravo na lokalnu samoupravu, koje ostvaruju neposredno ili preko svojih slobodno izabranih predstavnika.

Zakon o lokalnoj samoupravi određuje sadržinu prava na lokalnu samoupravu kao pravo građana da upravljaju javnim poslovima od neposrednog, zajedničkog i opšteg interesa za lokalno stanovništvo i da oni to pravo vrše neposredno i preko slobodno izabranih predstavnika u organima jedinica lokalne samouprave, a ti organi, u granicama zakona, uređuju poslove i upravljaju poslovima koji su u njihovoj nadležnosti i od interesa za lokalno stanovništvo (član 2);

Ustav određuje da se područja i sedišta jedinica lokalnih samouprava određuju zakonom, a da je za osnivanje ukidanje i promenu teritorije potreban referendum. Zakon o teritorijalnoj organizaciji uređuje područja i sedišta, procedure osnivanja, spajanja i ukidanja.

Opština je osnovna teritorijalna jedinica u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava, koja je sposobna da preko svojih organa samostalno vrši sva prava i dužnosti iz svojih nadležnosti i koja ima minimum 10.000 stanovnika. Izuzetno se može osnovati i opština sa manjim brojem stanovnika, iz razloga ekonomske, geografske ili istorijske prirode.

Grad je teritorijalna jedinica utvrđena zakonom koja predstavlja ekonomski, administrativni, geografski i kulturni centar šireg područja i ima više od 100.000 stanovnika. Izuzetno može se osnovati grad i sa manjim brojem stanovnika.

Grad Beograd je posebna teritorijalna jedinica kao glavni grad i administrativni centar. Položaj, nadležnosti i organi grada Beograda su uređeni Zakonom o glavnom gradu.

U Srbiji ima 145 jedinica lokalnih samouprava(bez teritorije AP Kosovo i Metohija) i to 117 opština, 28 gradova.

Gradske opštine su posebne jedinice u okviru grada koje on osniva na osnovu zakona, s tim što se statutom grada određuje koje poslove obavlja grad, a koje gradska opština. One nisu jedinice lokalnih samouprava, već jedinice grada kojima on utvrđuje i prenosi poslove iz svoje nadležnosti. U Srbiji ima 25 gradskih opština.

Prosečna jedinica lokalne samouprave ima između 45.000 i 50.000 stanovnika i među najvećim je u Evropi. Primetne su velike razlike u veličini, ekonomskoj snazi i drugim karakteristikama opština.

Lokalni izborni sistem je uređen Zakonom o lokalnim izborima. On je proporcionalan za lokalne skupštine. Cela opština čini jednu izbornu jedinicu, birači glasaju za liste liste kandidata iz političkih partija, koalicija ili grupa građana. 30 posto kandidata mora biti iz redova manje zastupljenog pola. Mandati se dodeljuju po D’Ontovom sistemu tj. po redosledu na listi, a predsednika opštine i članove opštinskog veća bira skupština (posredni izbor izvršnih organa).

na listi, a predsednika opštine i članove opštinskog veća bira skupština (posredni izbor izvršnih organa).

Poslovi lokalne samouprave

Izvorni poslovi

Prema Zakonu, uređivanje i upravljanje javnim poslovima od neposrednog, zajedničkog i opšteg interesa za lokalno stanovništvo, predstavlja osnovnu funkciju opština i gradova. Ona se ostvaruje samo kroz izvorne nadležnosti JLS. Nadležnosti opština u njihovom izvornom delokrugu utvrđene su Ustavom (član 190 Arhivirano na sajtu Wayback Machine (27. jun 2019)) i potom konkretizovane i proširene u 39 tačaka člana 20. ZLS i statutom. One su obavezni delokrug lokalne samouprave.

Primeri izvornih poslova opština:

1. donosi svoj statut, budžet i završni račun, prostorni i urbanistički plan i program razvoja opštine, kao i strateške planove i programe lokalnog ekonomskog razvoja;

2. uređuje i obezbeđuje obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti, lokalni prevoz, korišćenje građevinskog zemljišta i poslovnog prostor;

3. stara se o izgradnji, rekonstrukciji, održavanju i korišćenju lokalnih puteva i ulica i drugih javnih objekata od opštinskog značaja;

4. stara se o zadovoljavanju potreba građana u oblasti prosvete (predškolsko vaspitanje i obrazovanje i osnovno i srednje obrazovanje i vaspitanje), naučnoistraživačke i inovacione delatnosti, kulture, zdravstvene i socijalne zaštite, dečije zaštite, sporta i fizičke kulture;

5. obezbeđuje ostvarivanje posebnih potreba osoba sa invaliditetom i zaštitu prava osetljivih grupa;

6. stara se o razvoju i unapređenju turizma, zanatstva, ugostiteljstva i trgovine;

7. donosi i realizuje programe za podsticanje lokalnog ekonomskog razvoja, preduzima aktivnosti za održavanje postojećih i privlačenje novih investicija i unapređuje opšte uslove poslovanja;

8. stara se o zaštiti životne sredine, zaštiti od elementarnih i drugih nepogoda, zaštiti kulturnih dobara od značaja za opštinu;

9. stara se o zaštiti, unapređenju i korišćenju poljoprivrednog zemljišta i sprovodi politiku ruralnog razvoja;

10. stara se o ostvarivanju, zaštiti i unapređenju ljudskih i manjinskih prava, rodnoj ravnopravnosti, kao i o javnom informisanju u opštini;

11. obrazuje i uređuje organizaciju i rad organa, organizacija i službi za potrebe opštine, organizuje službu pravne pomoći građanima i uređuje organizaciju i rad mirovnih veća;

12. utvrđuje simbole opštine i njihovu upotrebu;

13. upravlja opštinskom imovinom i utvrđuje stope izvornih prihoda, kao i visinu lokalnih taksi;

14. propisuje prekršaje za povrede opštinskih propisa;

15. obavlja i druge poslove od lokalnog značaja određene zakonom (npr. u oblastima odbrane, zaštite i spasavanja, zaštite od požara, omladinske politike, zoohigijene i dr.), kao i poslove od neposrednog interesa za građane, u skladu sa Ustavom, zakonom i statutom.

Povereni poslovi

Opštine obavljaju i poverene poslove državne uprave tj. autonomne pokrajine, koji im se poveravaju posebnim zakonima o uređenju pojedinih oblasti (tzv. sektorski zakoni), uz obezbeđenje sredstava za njihovo vršenje od strane Republike/Autonomne pokrajine, koja vrši punu kontrolu nad njihovim vršenjem.

Primeri: vođenje matičnih knjiga i biračkih spiskova, inspekcijski poslovi slove inspekcijskog nadzora iz oblasti, prosvete, zdravstva, zaštite životne sredine, rudarstva, prometa robe i usluga, poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva i druge inspekcijske poslove u skladu sa zakonom.

Gradovi imaju identične nadležnosti kao opštine, s tim što imaju jednu dodatnu nadležnost – obrazovanje komunalne policije. Grad Beograd, pored nadležnosti opština i gradova, ima i poslove poverene Zakonom o glavnom gradu (to su određeni poslovi u oblastima vodoprivrede, državnih puteva, zaštite od požara i medija).

Struktura organa i službi jedinice lokalne samouprave

Jedinice lokalne samouprave u skladu sa Ustavom i zakonom, samostalno propisuju uređenje i nadležnost svojih organa i javnih službi.

Skupština je najviši organ koji čine odbornici. Odbornici su birani od strane građana, neposredno, na 4 godine. U nadležnosti skupštine je donošenje statuta i drugih opštih akata, usvajanje budžeta i završnog računa, donošenje plana razvoja, prostornog plana, raspisivanje referenduma. Ona bira predsednika opštine i članove veća. U skupštini nacionalne manjine moraju biti srazmerno zastupljene, ukoliko je nacionalno mešovita opština u pitanju. Broj odbornika se kreće od 19-75 u opština, a do 90 u gradovima. Skupština grada Beograd ima 110 odbornika. Skupština može osnivati radna tela radi razmatranja pojedinih pitanja, davanja mišljenja o predlozima propisa i obavljanje drugih poslova. Cilj im je da olakšaju rad skupštine, mogu biti stalna (savet za međunacionalne odnose) i povremena.

Predsednik opštine je izvršni organ kojeg bira skupština, iz reda odbornika, na period od četiri godine. Izborom na funkciju prestaje mu mandat odbornika u skupštini opštine, a nalazi se na stalnom radu u opštini. On u okviru svog mandata, predstavlja i zastupa opštinu; predlaže način rešavanja pitanja o kojima odlučuje skupština; naredbodavac je za izvršenje budžeta; usmerava i usklađuje rad opštinske uprave; donosi pojedinačne akte za koje je ovlašćen zakonom, statutom ili odlukom skupštine; predlaže skupštini izbor članova opštinskog veća, predstavlja to veće, saziva i vodi njegove sednice, odgovara za zakonitost njegovog rada i obustavlja od primene njegove odluke za koje smatra da nisu saglasne zakon predlaže skupštini kandidata za svog zamenika; postavlja i razrešava svoje pomoćnike za pojedine oblasti, koji se nalaze u opštinskoj upravi i koji moraju biti predviđeni statutom opštine; izveštava redovno skupštinu, o izvršavanju njenih odluka i drugih akata.

Opštinsko veće je drugi izvršni organ opštine, kolegijalno telo, kojim predsedava predsednik opštine,a bira ga skupština iz reda odbornika. Ima 11 članova, gradsko veće 13. Najvažniji poslovi koje obavlja su: predlaže statut, budžet i druge odluke i akte koje donosi skupština; neposredno izvršava i stara se o izvršavanju odluka i drugih akata skupštine opštine, o čemu izveštava skupštinu opštine; donosi odluku o privremenom finansiranju u slučaju da skupština ne donese budžet pre početka fiskalne godine; vrši nadzor nad radom opštinske uprave, poništava ili ukida akte opštinske uprave koji nisu u saglasnosti sa zakonom, statutom i drugim opštim aktom ili odlukom koju donosi skupština opštine, i predlaže skupštini akt o organizaciji opštinske uprave; rešava u upravnom postupku u drugom stepenu o pravima, dužnostima i pravnim interesima građana, preduzeća, ustanova i drugih organizacija u upravnim stvarima iz izvornog delokruga opštine; stara se o izvršavanju poverenih nadležnosti iz okvira prava i dužnosti Republike i pokrajine; postavlja i razrešava načelnika opštinske uprave, odnosno načelnike uprava za pojedine oblasti; rešava sukob nadležnosti između opštinske uprave i preduzeća, organizacija i ustanova koje na osnovu odluke skupštine opštine odlučuju o pojedinim pravima građana, pravnih lica ili drugih stranaka (tj. u poslovima koje opština poverava navedenim subjektima), kao i između opštinskih uprava za pojedine oblasti; rešava o izuzeću načelnika opštinske uprave;

Opštinska uprava je stručna služba i nosilac upravne funkcije iz okvira prava i dužnosti opštine. Skupština opštine uređuje organizaciju opštinske uprave i vrši kontrolu nad njenim radom. Predsednik opštine usmerava i usklađuje rad opštinske uprave, a opštinsko veće postavlja načelnika opštinske uprave i vrši kontrolno-nadzornu funkciju nad opštinskom upravom kao i rešava u drugostepenom postupku. Načelnik opštinske uprave rukovodi radom uprave, odgovara za svoj rad i rad uprave skupštini opštine i opštinskom veću. Najvažniji poslovi opštinske uprave su: izvršava odluke i druge akte skupštine opštine, predsednika opštine i opštinskog veća, rešava u upravnom postupku u prvom stepenu o pravima, dužnostima i pravnim interesima građana, preduzeća, ustanova i drugih organizacija u upravnim stvarima iz izvornog delokruga opštine; obavlja poslove upravnog nadzora nad izvršavanjem propisa i drugih opštih akata skupštine opštine i u tome vrši posebna ovlašćenja utvrđena članom 60. ZLS; izvršava zakone i druge propise čije je izvršavanje povereno opštini iz okvira prava i dužnosti Republike i teritorijalne autonomije; priprema nacrte propisa i drugih akata koje donosi skupština opštine, predsednik opštine i opštinsko veće.

Zakon o lokalnoj samoupravi određuje organizaciju opštinske uprave tako da se u opštinama s manje od 50.000 stanovnika opštinska uprava obrazuje kao jedinstveni organ, dok se u onima sa više od 50.000 stanovnika mogu obrazovati i opštinske uprave za pojedine oblasti. Opštinskom upravom, kao jedinstvenom službom, rukovodi načelnik, a na taj položaj može biti postavljeno lice koje ima završen pravni fakultet, položen ispit za rad u organima državne uprave i najmanje pet godina radnog iskustva u struci. Ukoliko se opštinska uprava organizuje u više uprava, svakom od tih uprava rukovodi načelnik. Načelnike postavlja opštinsko veće, na osnovu javnog konkursa, na period od pet godina.

Finansiranje i imovina JLS

Ustav određuje da se poslovi svih nivoa vlasti finansiraju iz poreza i drugih prihoda, kao i sredstava zaduživanja. Dakle, svakom pripadaju određene vrste poreza i prihoda kao izvorni, a jedinice lokalne samouprave finansiraju svoje poverene poslove iz budžeta Republike Srbije. Prihodi i rashodi svih nivoa vlasti su prikazani u njihovim budžetima za određeni vremenski period, obično godinu dana, a kontrolu izvršenja vrši Državna revizorska institucija. Pravila za pripremu, donošenje, izvršenje, izveštavanje, kontrolu i reviziju budžeta jedinica lokalne samouprave uređena su Zakonom o budžetskom sistemu.

Budžetski kalendar

Priprema i donošenje budžeta odvija se u skladu sa budžetskim kalendarom koji za lokalne vlasti podrazumeva sledeće rokove (poslednji dan) i radnje:

• 1. jun - Ministar nadležan za finansije dostavlja Vladi predlog Fiskalne strategije na usvajanje.
• 15. jun - Vlada usvaja Fiskalnu strategiju i dostavlja je Narodnoj skupštini na razmatranje, kao i lokalnoj vlasti.
• 30. jun - Narodna skupština dostavlja Vladi komentare i preporuke u vezi sa Fiskalnom strategijom.
• 1. jul – Ministar dostavlja uputstvo za pripremu nacrta budžeta Republike Srbije.
• 2. jul – Ministar dostavlja uputstvo za pripremu odluke o budžetu lokalnoj vlasti, kao i Fiskalnu strategiju organizacijama za obavezno socijalno osiguranje.
• 1. avgust – Lokalni organ uprave nadležan za finansije dostavlja uputstvo za pripremu nacrta budžeta lokalne vlasti.
• 2. septembar – Direktni korisnici sredstava budžeta lokalne vlasti dostavljaju predlog finansijskog plana lokalnom organu uprave nadležnom za finansije za budžetsku i naredne dve fiskalne godine.
• 3. oktobar – Lokalni organ uprave nadležan za finansije dostavlja nacrt odluke o budžetu nadležnom izvršnom organu lokalne vlasti.
• 4. novembar – Nadležni izvršni organ lokalne vlasti dostavlja predlog odluke o budžetu skupštini lokalne vlasti.
• 5. decembar – Skupština lokalne vlasti donosi odluku o budžetu lokalne vlasti.
• 6. decembar – Lokalni organ uprave nadležan za finansije dostavlja ministru odluku o budžetu lokalne vlasti.

Navedeni rokovi su okvirni, a inače su definisani u budžetskom kalendaru. Ukoliko skupština ne donese budžet u ovom roku, to je jedan od razloga za raspuštanja. Skupština donosi odluku o budžetu i objavljuje u “Službenom glasniku Republike Srbije“. Donose se za period od jedne fiskalne godine, koja se poklapa sa kalendarskom godinom (1. januar − 31. decembar), a mogu se donositi i za period od tri fiskalne godine. Ako skupština ne donese budžet pre početka fiskalne godine, prelazi se na privremeno finansiranje koje može da traje najduže u prva tri meseca.

Sistem finansiranja lokalne samouprave u Srbiji regulisan je i Zakonom o finansiranju lokalne samouprave. Ovim zakonom se uređuje obezbeđivanje sredstava opštinama, gradovima i gradu Beogradu za obavljanje izvornih i poverenih poslova. Zakon uređuje primanja, tj. prihode i druga primanja jedinica lokalne samouprave i obezbeđivanje pravilnosti, efikasnosti i otvorenosti sistema finansiranja lokalne samouprave.

Sistem finansiranja izvornih i poverenih poslova jedinica lokalne samouprave obuhvata:

1. Izvorne javne prihode – oni čiju stopu, način i merila za visinu određuje jedinica lokalne samouprave - porez na imovinu, naknade i komunalne takse, novčane kazne, prihodi od kamata, prihodi od donacija, prihodi od samodoprinosa, prihodi od davanja u zakup.
2. Ustupljene javne prihode – visinu određuje Republika, to su republički prihodi koji se u celini ili delimično ustupaju opštinama i gradovima na čijoj teritoriji su ostvareni - veći deo poreza na zarade, porez na prenos apsolutnih prava.
3. Transferna sredstva iz budžeta Republike i AP – visinu određuje republika ili AP, a mogu biti nenamenski (zbir transfera za ujednačavanje, opšteg, kompenzacionog i transfera solidarnosti) i namenski koji se koristi za finansiranje određenih funkcija i izdataka (funkcionalni transfer i namenski transfer u užem smislu).
4. Javno zaduživanje – Odluku o zaduživanju lokalne vlasti donosi nadležni organ lokalne vlasti, po prethodno pribavljenom mišljenju Ministarstva. Jedinica lokalne samouprave se može zaduživati u svrhu finansiranja tekuće likvidnosti. Ukupan iznos zaduživanja ne sme preći 5% ukupno ostvarenih prihoda. Lokalne vlasti ne mogu se dugoročno zaduživati, osim u delu zaduživanja radi finansiranja ili refinansiranja kapitalnih investicionih rashoda predviđenih u budžetu lokalne vlasti. Iznos neizmirenog dugoročnog zaduženja za kapitalne investicione rashode iz stava 1. ovog člana ne može biti veći od 50% ukupno ostvarenih tekućih prihoda budžeta lokalne vlasti u prethodnoj godini. – oblici uzimanjem kredita ili emitovanjem dugoročnih hartija od vrednosti (municipalnih obveznica).

Osnovni troškovi lokalnog budžeta

1. Plate – zaposlenih u upravi, predškolskom obrazovanju, ustanovama kulture;
2. Socijalne usluge – svi troškovi predškolskog obrazovanja, materijalni troškovi osnovnih škola, podrška socijalno ugroženim građanima, kultura, sport;
3. Lokalna komunalna i druga infrastruktura – putevi, ulice, zgrade, parkovi, deponije, vodovodi, otpadne vode, grejanje;
4. Komunalne delatnosti – javni prostori, zoohigijena, čistoća, održavanje grobalja, subvencije za pojedine komunalne delatnosti, protivpožarnu zaštitu;
5. Izdatke za rad opštinskih organa i službi (tj. za plate, naknade, doprinose, troškove, poreze, opremu, održavanje zgrada i drugo);
6. Izdatke za osnovno i srednje obrazovanje, kulturu, predškolsko obrazovanje, informisanje, fondove za građevinsko zemljište, stambenu izgradnju, stipendiranje učenika i drugo;
7. Izdatke za rad javnih preduzeća i mesnih zajednica;
8. Dotacije neprofitnim organizacijama i udruženjima građana i slično;
9. Izdatke za plaćanje kamata, subvencije;
10. Budžetske transfere drugim nivoima vlasti;
11. Socijalne transfere;
12. Izdatke za nabavku finansijskih sredstava, otplatu glavnice duga i slično.

Imovina lokalne samouprave

Ustav Republike Srbije jemči svojinu jedinicama lokalne samouprave nad njihovom imovinom, a imovina u njihovoj svojini, način njenog korišćenja i raspolaganja uređuju se Zakonom o javnoj svojini. Shodno Zakonu, javnu svojinu čini pravo svojine Republike Srbije - državna svojina, pravo svojine autonomne pokrajine - pokrajinska svojina i pravo svojine jedinice lokalne samouprave - opštinska, odnosno gradska svojina. U javnoj svojini su prirodna bogatstva, dobra od opšteg interesa i dobra u opštoj upotrebi, za koja je zakonom utvrđeno da su u javnoj svojini, stvari koje koriste organi i organizacije Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, ustanove, javne agencije i druge organizacije čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave i druge stvari koje su, u skladu sa zakonom, u javnoj svojini.

Međunarodni pravni okvir - Evropska povelja o lokalnoj samoupravi

Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, usvojena 15. oktobra 1985. godine od strane Saveta Evrope, je prvi međunarodni ugovor u oblasti lokalne samouprave, obavezujući za države članice koje su ga ratifikovale. Povelja utvrđuje principe i standarde zaštite prava lokalnih samouprava i zahteva od država da usklade svoje zakonodavstvo i praksu sa njima. Ona afirmiše ulogu lokalnih samouprava kao prvi nivo demokratije u društvu.

Osnovni principi Povelje su:

Garancije lokalne samouprave – princip lokalne samouprave mora biti unet u domaće zakonodavstvo i u ustav kako bi se garantovala efektivna primena. Takođe, utvrđuje principe demokratskog funkcionisanja zajednica: pravo na upravljanje lokalnim poslovima u interesu građana, odgovornost izabranih tela i organa lokalne samouprave za vršenje poslova u interesu građana, javni poslovi treba da budu prvenstveno obavljani od strane onih vlasti koje su najbliže građanima.

Garancije samostalnosti izabranih predstavnika - Uslovi mandata lokalno izabranih predstavnika moraju osigurati da su oni u mogućnosti da slobodno obavljaju svoje funkcije u granicama lokalne samouprave. Oni moraju biti u stanju da odrede svoje administrativne strukture kako bi ih prilagodili svojim potrebama i efikasnom upravljanju. Uslovi obavljanja poslova zaposlenih moraju biti takvi da omogućuju zapošljavanja kompetentnog osoblja, na osnovu zasluga i kompetentnosti; ovome treba dodati odgovarajuće mogućnosti obuke, naknada i karijernog napredovanja.

Dovoljnost resursa za izvršavanja zadataka - Povelja je prvi sporazum kojim se utvrđuje princip prenosa nadležnosti na lokalne zajednice, koji mora biti praćen i prenosom finansijskih sredstava. Ovaj princip, poznat kao princip supsidijarnosti, omogućava decentralizaciju vlasti prema nivou koji je najbliži građaninu.

Zaštita lokalne samouprave - Povelja uspostavlja niz mera za zaštitu prava lokalnih zajednica. Na primer, granice se ne mogu menjati bez saglasnosti zajednice i nadzor nad aktivnostima lokalnih vlasti mora biti definisan zakonom, uz mogućnost obraćanja sudu. Svih 47 država članica Saveta Evrope ratifikovalo Povelju. Dodatni protokol o pravu učešća u javnom životu je usvojen 2009. godine kao dodatak tekstu Povelje sa ciljem da svaka osoba učestvuje u poslovima lokalnih vlasti, principu koji je utkan u Preambulu Povelje. Kongres lokalnih i regionalnih vlasti Saveta Evrope je telo koje okuplja izabrane predstavnike lokalnog i regionalnog nivoa zemalja članica i ima ulogu da se stara o tome da principi Povelje budu posmatrani kroz sistematski monitoring i regularan dijalog sa vladama zemalja članica. Ovaj dijalog je presudan za procenu uticaja i primenu Povelje.

Literatura

• Stevan Lilić, Upravno pravo i Upravno procesno pravo, Beograd, 2008
• Mile Ilić, Upravno pravo, Balkanski centar za izučavanje lokalne samouprave, Niš, 2006.
• MILOSAVLjEVIĆ, Bogoljub, 1953 - Dva veka lokalne samouprave u Srbiji : razvoj zakonodavstva (1804-2014)/Bogoljub Milosavljević. - Beograd:Stalna konferencija gradova i opština - Savez gradova i opština Srbije, 2015
• Milosavljević Bogoljub, Sistem lokalne samouprave u Srbiji, Beograd: Stalna konferencija gradova I opština, 2009
• Milosavljević, Bogoljub, 1953 - Ustavnopravni položaj lokalne samouprave: Ustav Republike Srbije u uporednoj evropskoj perspektivi/Bogoljub Milosavljević,
• Jelena Jerinić - Beograd: Stalna konferencija gradova I opština – Savez gradova I opština Srbije, 2017
• Dr Aleksandar Đurđev, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Novom Sadu, 1–2/2007 - LOKALNA SAMOUPRAVA U SRBIJI – od 1804. godine do tranzicije – SVIRČEVIĆ, Miroslav, 1970 - Lokalna uprava i razvoj moderne srpske države: od knežinske do opštinske samouprave / Miroslav Svirčević. - Beograd : Balkanološki institut SANU, 2011
• VUČETIĆ, Dejan Decentralizacija kao polazište daljeg razvoja Srbije : priručnik / Dejan Vučetić, Dejan Janićijević. – Niš : Centar za razvoj građanskog društva "Protekta", 2006
• THE CHARTER OF LOCAL SELF-GOVERNMENT : The benchmark treaty for local communities in Europe/ Publication: October 2015 / Editing: Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe

Spoljašnje veze

• O lokalnoj samoupravi
• Sajt državne uprave
• Sajt Narodne skupštine
• Sajt Stalne konferencije gradova i opština
• Postanak lokalne samouprave