Правобранилаштво

Правобранилаштво је орган јавне власти којем је поверена заштита права одређених јавноправних субјеката, а пре свега државе. Правобранилаштво заступа државу или друге субјекте јавне власти (општине, градове, покрајине) као странку у поступку пред судовима и органима управе, а такође делује и као правни саветник државе или других субјеката јавне власти, односно њихових органа.

Правобранилаштво није једини заступник државе, односно сви државни органи су заступници државе, који креирају и спроводе њену вољу, сваки у границама своје надлежности. Тако је и улога правобранилаштва ограничена на заступање државе само у једном јасно одређеном сегменту правних односа у којима држава учествује. У том смислу, правобранилаштво се дефинише као правосудни државни орган чија је надлежност одређена у остваривању правобранилачке функције, као једног сегмента извршне функције државне власти, која се састоји у остваривању и заштити имовинских права и интереса државе, кроз правно заступање и саветовање државе, односно државних органа и организација.

Правобранилаштво се често назива државном адвокатуром, иако правобранилац није адвокат, односно правобранилац у поступцима заступа државу и њене органе као законски заступник, за разлику од адвоката који странку заступа као пуномоћник. Ово је битна разлика јер је адвокат, као пуномоћник странке, везан налозима своје странке (властодавца), а странка може и сама предузети сваку радњу у поступку, па и опозвати радње које је предузео њен адвокат. Са друге стране, правобранилац, као законски заступник странке, предузима све потребне радње у правним поступцима као сама странка, радње које предузме у тим поступцима нико не може опозвати, нити други државни органи могу мимо правобраниоца предузимати радње заступања у поступцима.

Настанак правобранилаштва

Емилије Папинијан, истакнути римски правник и адвоцатус фисци крајем II века

Функција правобранилаштва нужно постоји у држави као једном правном субјекту. Чим се у једном друштву развила свест о држави као посебном бићу, као посебној грађанскоправној личности, односно носиоцу својих сопствених права и обавеза, одвојених од права и обавеза физичких лица која врше власт у име државе, морало се поставити питање ко ће заступати интересе тог посебног правног субјекта у правним односима са другим правним субјектима. Стога државно правобранилаштво има дугу традицију, јер његов развој отпочиње чим право у једном друштву достигне такав степен развоја у коме се прави разлика између имовине државе и имовине владара, те када се за старање о заштити имовинских интереса државе ангажују посебни државни службеници.

Прво историјски неспорно одвајање имовине државе од имовине владара одиграло се током трансформације римске републике у царство, током I века нове ере. У време првог римског цара – императора Октавијана Августа, поред старе установе јавне благајне - ерара (лат. aerarium), појављује се посебна благајна императора - фискус (лат. fiscus), у коју су се сливали приходи из провинција. Иако се понегде фискус назива приватном благајном римског императора, заправо је и ова благајна била јавна, односно државна, док је приватна благајна императора била одвојена од фискуса (лат. res privata Principis, ratio Caesaris). У време владавине римског императора Хадријана, почетком II века нове ере, када су благајна императора (фисцус) и благајна Сената и народа Рима (аерариум) већ сједињене у јединствену јавну благајну, односно када више не постоје битне разлике у правном положају различитих облика јавне имовине, иако се оба назива и даље паралелно користе и међусобно мешају, налазимо траг о посебном царском службенику који је обављао послове заступања те јединствене јавне благајне, односно имовинских интереса државе, под називом адвокат фискуса (лат. advocatus fisci).

На положај адвоката фискуса римски цареви су постављали најистакнутије правнике, припаднике римске аристократије (лат. equestrēs). Неки од најпознатијих адвоката фискуса били су: Септимије Север, касније римски цар, као и Емилије Папинијан, један од најистакнутијих римских правника. Адвокат фискуса био је и Марције Агрипа (лат. Марциус Агриппа), чувени ослобођени роб који је преваром успео да се представи као припадник римске аристократије, заузме важне положаје у римској држави, да би касније био уздигнут и у сенаторски сталеж.

Адвоцатус фисци римског права представља претечу данас постојећих различитих облика правобранилаштва, са многим истим или сличним карактеристикама. Од тог времена па до данас, изузев у Средњем веку, постоје државна правобранилаштва као посебни државни органи који врше правобранилачку функцију, односно делује као правни заступници државе у поступцима пред судовима или другим органима у остваривању њених имовинских права и интереса и као правни саветници другим државним органима и организацијама.

Настанак и развој правобранилаштва у Србији

Указ кнеза Михаила о установљењу звања правитељственог фишкала

Правобранилаштво, као служба Попечитељства (министарства) финансија, постоји у Србији још у XIX веку. Та функција је од 1839. године била поверена начелнику Одељења промишљености Попечитељства финансија, као и окружним казначејима (финансијски службеници при окружним начелствима), а од 1842. године правобранилачку функцију обавља нарочити државни службеник - Правитељствени фишкал, који од 1848. године носи назив Правитељствени правобранитељ. Коначном победом језичке реформа Вука Караџића, архаични називи државних установа у Србији замењени су називима заснованим на народном језику, те од краја шесте деценије XIX века правобранилачку функцију у Србији обавља Државни правобранитељ, старешина Правобранилачког одељења Министарства финансија.

Први пут је Правобранилаштво на целовит начин, са вишим степеном самосталности, уређено у Краљевини Југославији Законом о државном правобраниоштву од 15. јула 1934. године, као државни орган којем је поверено заступање државе у судским и управним поступцима у имовинскоправним стварима, давање правних савета другим државним органима и предузимање мера за мирно решавање спорова вансудским путем.

Након Другог светског рата и првобитног краћег прекида у континуитету постојања државног правобранилаштва, од 1952. године, у социјалистичкој Југославији, федерална држава, све републике и покрајине, као и јединице локалне самоуправе, имале су своја правобранилаштва, као органе којима је било поверено заступање ових „друштвено-политичких заједница“ у свим имовинскоправним стварима.

Распадом Социјалистичке Федеративне Републике Југославије, неке од новоформираних самосталних држава напустиле су постојећу традицију организовања правобранилаштава као органа који заступају државу и локалне самоуправе у имовинскоправним стварима. Тако, Република Црна Гора је 1992. године послове правобранилаштва уступила државном тужилаштву, док је Република Хрватска ово учинила 2000. године.

Правобранилаштва, као органе који заступају државу и локалне самоуправе, задржала је Република Србија, у којој постоје Државно правобранилаштво, покрајинска, градска и општинска правобранилаштва.

Република Македонија, Република Словенија и Босна и Херцеговина, као и њени ентитети: Република Српска и Федерација Босне и Херцеговине, такође су задржали институције правобранилаштва. У међувремену, од 2009. године, у Црној Гори је обновљена посебна институција за вршење правобранилачке функције, под називом Заштитник имовинско-правних интереса Црне Горе, чији положај и уређење у многоме подсећају на уређење Државног правобранитељства Кнежевине Србије из XIX века.

У свим бившим југословенским републикама постоји само по један државни орган који врши функцију државног правобранилаштва, који заступају државу и све њене органе у свим приватноправним односима. Ни једна од тих држава нема посебно војно правобранилаштво.

У неким бившим југословенским републикама (Република Хрватска и Република Македонија), назив правобранилаштва додељен је органима са битно другачијом улогом и надлежностима. Наиме, у овим државама правобранилаштва су органи који врше функцију заштитника грађана (омбудсмана), и то пучки правобранитељ у Хрватској и народни правобранитељ у Македонији.

Уређење правобранилаштва у упоредном праву

Термин правобранилаштво је везан за правну традицију Србије и бивше Југославије. Правобранилаштва постоје и у другим државама, односно другим правним традицијама, али се надлежности и организација органа који врши правобранилачку функције битно разликују од државе до државе.

Посебан проблем при поређењу организације правобранилаштва у различитим државама представља и превођење речи правобранилаштво или правобранилац са српског језика на стране језике, као и превођење разноврсних назива страних правобранилачких институција на српски језик.

Када је у питању превођење са српског језика, проблем се састоји у великој разноврсности уређења институција којима је поверено вршење правобранилачке функције у различитим законодавствима, као и у веома разноврсној терминолошкој основи за именовање ове институције у различитим језицима, што отежава одабир адекватног термина у страним језицима. Но, упркос великој разноврсности, примећујемо да се институција која обавља правобранилачку функцију у различитим државама и језицима најчешће означава као државни адвокат. У државама енглеског говорног подручја: (енгл. Attorney General) или (енгл. State Attorney); у Италији: (итал. Avvocato dello Stato); u Španiji: (шп. Abogado del Estado), у Републици Хрватској: Државни одвјетник (адвокат). Међутим, бројне су земље у којима се користе другачији термини за означавање органа који обављају правобранилачку функцију, на пример, у Црној Гори: Заштитник имовинскоправних интереса; у Републици Аустрији: (нем. Finanzprokuratur) - Финансијска прокуратура (заступништво); у Француској: (фр. Agent judiciaire de l’État) - Правни заступник државе (до 2012. године коришћен је назив (фр. Agent judiciaire du Trésor) - Правни заступник трезора); итд. Због тога је најприхватљивије на стране језике назив Државног правобранилаштва Републике Србије превести у значењу Државна адвокатуру Републике Србије, па би тако у преводу на енглески језик тај назив гласио Стате Атторнеy'с Оффице оф тхе Републиц оф Сербиа.

Ништа мање проблема не изазива ни превођење са страних језика на српски језик. Ту примећујемо честу појаву да се термин правобранилаштво употребљава у преводу назива институција која не обављају правобранилачку функцију (на пример, заштитника грађана или јавног тужиоца), што би свакако требало избегавати, с обзиром да термин правобранилаштво у српском језику има своје јасно одређено значење. Термин правобранилаштво требало би користити само када се са страног језика на српски језик преводи назив органа који у страној држави обавља правобранилачку функцију. При том, адекватан превод назива правобранилачких органа на српски језик, осим дословног превода, може бити и коришћење термина правобранилаштво.

Јединствена или подељена надлежност

Осим државе, правобранилаштво као свој орган могу имати и нижи облици јавне власти (територијална аутономија и локална самоуправа), као што је то случају у Републици Србији где, поред Државног правобранилаштва, постоје и правобранилаштва аутономне покрајине, града и општине. Насупрот том моделу, у неким правним системима правобранилаштво је организовано као државни орган који заступа и саветује не само државу већ и ниже нивое јавне власти. Тако, на пример, у Републици Српској Правобранилаштво Републике Српске заступа Републику Српску, градове и општине, а у Италији Државно правобранилаштво (итал. Avvocatura dello Stato) заступа Републику Италију и пет региона који по Уставу имају посебан статус, а по пуномоћју може заступати и преосталих петнаест региона.

Под правобранилаштвом не подразумевамо нужно само један орган односне државе који носи назив који би се на српски језик традиционално превео као правобранилаштво, или у дословном преводу, најчешће, као државна адвокатура. Напротив, под правобранилаштвом подразумевамо сваки државни орган који је носилац правобранилачке функције или неких сегмената те функције. То може бити један посебан државни орган, мада је могуће и одредити више различитих носилаца правобранилачке функције једне државе, када је вршење те функције подељено између различитих државних органа. Такође, могуће је да орган који је одређен као главни или као једини носилац правобранилачке функције, поред послова који чине правобранилачку функцију, обавља и неке друге послове.

У великом броју земаља сви најважнији сегменти правобранилачке функције поверени су једном државном органу (на пример у Италији, Шпанији, Аустрији, Словенији итд.), па је тада једноставно идентификовати орган који ћемо означити као државно правобранилаштво. Међутим, идентификација таквог органа знатно је тежа када се ради о државама у којима је правобранилачка функција подељена између више различитих државних органа, или у којима правобранилачку функцију обавља орган са бројним другим надлежностима.

Тако, на пример, у Немачкој је организација правобранилачке функције различито уређена на федералном нивоу и на нивоу држава чланица федерације. На федералном нивоу правобранилачка функција је подељена између неколико одељења Савезног министарства финансија, Заступника интереса Федерације пред Савезним управним судом (нем. Vertreter des Bundesinteresses beim Bundesverwaltungsgericht) и Врховног савезног јавног тужиоца (нем. Generalbundesanwalt beim Bundesgerichtshof). На нивоу држава чланица немачке федерације уређење правобранилачке функције варира од државе до државе. У већини тих држава чланица уређење је слично као и на федералном нивоу, односно надлежности су подељене између Министарства финансија и Заштитника јавног интереса (нем. Vertreter des öffentlichen Interesses). Међутим, у држави Баварској постоје два посебна државна органа између којих је подељена правобранилачка функција: Државна адвокатура (нем. Landesanwaltschaft), са надлежношћу за заступање у управним споровима и Фискалат (нем. Fiskalat) са надлежношћу за заступање у споровима из области грађанског и радног права.

Такође, на пример, у Републици Хрватској, исти орган обавља јавнотужилачку и правобранилачку функцију, док је у САД један државни орган надлежан не само за обављање јавнотужилачке и правобранилачке функције, већ и за функције органа управе надлежног за међународну правну сарадњу и организацију правосуђа и служби криминалистичке полиције.

Дакле, могуће је да надлежност за обављање правобранилачке функције буде подељена између више државних органа, али таква дифузна организација вршења правобранилачке функције се може заснивати једино на подели надлежности између различитих органа за поступање у различитим врстама поступака. Тако, на пример, могуће је одредити да ће један државни орган обављати правобранилачку функцију у заступању државе пред редовним судовима, а други пред судовима посебне надлежности (управним судовима или другим судовима посебне надлежности), како је то уређено у Немачкој. Или, могуће је један државни орган одредити за заступника државе у поступцима пред домаћим судовима, а други пред страним и међународним судовима, како је донедавно то било уређено у Србији. Такође, у неким земљама постоје посебни правобранилачки органи надлежни за заступање само пред највишим судским инстанцама (САД и друге земље англосаксонског права). Избор између ових различитих модела углавном је условљен различитим правним традицијама.

Правни модел у којем би се подела надлежности за обављање правобранилачке функције заснивала на разликовању основа спора у којем учествује држава објективно није остварив, па су у упоредном праву ретки такви примери. Један од ретких изузетака била је наша земља, или, прецизније, федерална Југославија, где је од 1955. до 2003. године савезну државу, поред Савезног јавног правобранилаштва, заступало и Војно правобранилаштво. То Војно правобранилаштво је било надлежно да заступа пред судом и другим надлежним органима савезну државу као странку у имовинскоправном спору поводом правног односа који потиче из рада државног органа управе надлежног за послове одбране (Савезни секретаријат за народну одбрану и ЈНА, односно Савезно министарство одбране и Војска Југославије). Иако је овакво уређење заступања релативно дуго трајало у Југославији, оно није правно могуће у добро уређеној држави која почива на начелу владавине права, те не би могло бити уведено у српско законодавство. Наиме, питање заступања државе у било ком поступку је процесна претпоставка која се мора утврдити већ на самом почетку поступка. Због тога се испуњеност те процесне претпоставке не може везати за материјалноправна питања, односно за питање пасивне легитимације странке у поступку. Апсурдност оваквог уређења правобранилачке функције најбоље се може видети у хипотетичком примеру спора по тужби за накнаду штете против тужене државе тужиоца војног службеника, путника у возилу у власништву државе које користи Министарство одбране, повређеног у саобраћајном удесу који је скривио возач другог возила, које је такође у власништву државе, али које користи неки други државни орган, на пример Министарство финансија. Одговорност државе за штету у наведеном примеру може се засновати на чињеници да је тужени повређен на раду код Министарства одбране, али и на чињеници да је штету скривио службеник Министарства финансија. Полазећи од првог основа одговорности државе, у спору би државу заступало Војно правобранилаштво, док би, полазећи од другог основа одговорности државе, у спору државу заступало Државно правобранилаштво. У таквој ситуацији суд не може утврдити постојање процесне претпоставке – надлежност органа који заступа тужену, без оцене правног основа тужбе, а у оцену правног основа тужбе суд се не може упустити пре него што утврди постојање процесних претпоставки за вођење поступка.

Самосталност правобранилаштва

Иако је уређење надлежности правобранилаштва у различитим државама веома разноврсно, ништа мање разноврсности не постоји ни у уређењу организације органа који врше правобранилачку функцију. Осим од различитих правних традиција сваке државе, конкретни облици уређења организације правобранилаштва у многоме зависе од степена демократског развоја друштва, односно од достигнутог нивоа развоја владавине права у конкретној држави. У државама са високим стандардима владавине права постоје разноврсна делотворна правна средства кроз која је обезбеђена самосталност правобранилаштва, у циљу најквалитетније и политички непристрасне заштите имовинских права и интереса државе. Са друге стране, у државама које немају високо развијене институције правне државе не може се очекивати ни постојање самосталности правобранилаштва.

Правобранилаштва у појединим државама

Србија и бивше југословенске републике:

• Република Србија - Државно правобранилаштво и Војно правобранилаштво
• Црна Гора - Заштитник имовинскоправних интереса Црне Горе
• Босна и Херцеговина - Правобранилаштво Босне и Херцеговине
• Република Српска - Правобранилаштво Републике Српске
• Федерација Босна и Херцеговина - Федерално правобранилаштво
• Република Хрватска - Државно одвјетништво (Грађанско-управни одјел)
• Република Македонија - Државно правобранителство
• Република Словенија - Државно правобранилство

Европа

• Република Италија - Државно правобранилаштво Италије (итал. Avvocatura dello Stato)
• Kraljevina Španija - Državno pravobranilaštvo Španije (шп. Abogacía General del Estado)
• Republika Austrija - Finansijska prokuratura (zastupništvo)(нем. Finanzprokuratur)
• Republika Francuska - Pravosudni zastupnik države (фр. Agent judiciaire de l’État)
• Велика Британија (Енглеска и Велс) - Државни правобранилац (енгл. Attorney General) и Правозаступник трезора (енгл. Treasury Solicitor)
• Руска федерација - Федерални трезор (рус. Федеральное казначейство)
• Češka Republika - Kancelarija za zastupanje vlade u imovinskopravnim postupcima (чеш. Úřad pro zastupování státu ve vĕcech majetkovych)
• Пољска - (пољ. Prokuratoria Generalna Skarbu Panstwa)
• Грчка - Државни правни савет (грч. Νομικό Συμβούλιο του Κράτους)
• Албанија - Државно правобранилаштво (алб. Avokatura e Shtetit)
• Краљевина Холандија - Ландсадвоцаат
• Краљевина Данска - Каммерадвокатен
• Краљевина Норвешка - Регјерингсадвокатен
• Краљевина Шведска - Јуститиеканслерн

Ваневропске државе

• Сједињене Америчке Државе - Државно правобранилаштво САД

Извори

• Закон о правобранилаштву („Службени гласник Републике Србије“, број 55/2014)
• Закон о Државном правобраниоштву од 15 јула, 1934. год, Збирка закона, протумачених судском и административном праксом, Св. 225, Издавачко и књижарско предузеће Геца Кон А.D, Београд 1934. (са образложењем Предлога закона)
• Оља Јовичић, Правобранилаштво - историјат, функција, перспектива, Правни информатор, број 5/2012, Интермеx, Београд
• Оља Јовичић, Историја правобранилаштва у Србији, Правни информатор, број 6/2013, Интермеx, Београд
• Милан Марковић, Надлежности и овлашћења јавног правобранилаштва у заступању, Зборник радова: Надлежност и разграничење надлежности судова, Глосаријум, Београд 2006
• Јован Продановић, Уређење државног правобранилаштва у упоредном праву, Билтен Републичког јавног правобранилаштва, број 1/2014, Београд
• Боштјан Тратар, Нека компаративна уређења органа који врше правобранилачке функције, Билтен Државног правобранилаштва, број 2/2014, Београд

Види још

• Државно правобранилаштво
• Војно правобранилаштво
• Правобранилаштво Републике Српске
• Заштитник имовинскоправних интереса Црне Горе
• Републичко јавно правобранилаштво
• Правитељствени фишкал