Ustav Kraljevine Jugoslavije

Ustav Kraljevine Jugoslavije iz 1931. godine, poznatiji pod nazivom Septembarski ustav ili Oktroisani ustav predstavljao je drugi po redu ustav u istoriji Jugoslavije. Doneo ga je godine 1931. kralj Aleksandar kako bi njime okončao sopstvenu Šestojanuarsku diktaturu.

Formalno se primenjivao sve do kraja postojanja Kraljevine Jugoslavije, odnosno donošenja Ustava Federativne Narodne Republike Jugoslavije 1946. godine.

Pozadina

Šestojanuarska diktatura

Ustavni sistem koji je funkcionisao na osnovu Vidovdanskog ustava bio je opterećen brojnim slabostima. One su proisticale iz različitih institucionalnih nedoslednosti u parlamentarnom sistemu vlasti ali i iz nacionalnih, političkih i privrednih poteškoća koje su zahvatile novonastalu državu. Određene poteškoće unele su zemlje koje su se ujedinile u zajedničku državu, a s druge strane ostali problemi proizašli su iz načina formiranja same države kao i oblika državnog uređenja. Uvođenje parlamentarizma u Kraljevinu Srba, Hrvata i Slovenaca bila je novina političkog života na celokupnoj teritoriji Kraljevine sa izuzetkom Srbije. Iako su postojale predstavničke ustanove u pojedinim jugoslovenskim zemljama pre ujedinjenja, zaključuje se da građanska demokratija nije bila razvijena. U Kraljevini SHS nisu postojale pretpostavke za parlamentarni život. Neke od bitnih pretpostavki parlamentarnog života koje nisu zaživele u tadašnjoj Kraljevini, a pokazaće se kao krucijalne za funkcionisanje i sam opstanak novoformirane države, jesu: nacionalna ravnopravnost u višenacionalnoj državi, demokratski poredak, stabilan dvostranački ili višestranački sistem i druge. U takvim okolnostima, izvršna vlast pretenduje da stekne prevagu nad parlamentarnim institucijama. Sve učestaliji sukobi buržoazije podstaknute nacionalnim nabojem i gušenje revolucionarnog radničkog pokreta od početka urušavaju parlamentarna načela. Zapadanje u krizu parlamentarnog sistema u Kraljevini može se posmatrati višedimenzionalno, neki od glavnih elemenata bile su: klasne, nacionalne kao i političke krize.

Sve oštriji politički sukobi između Srba i Hrvata, ispoljeni kroz sukobe vladajućih stranaka: radikala i Seljačkodemokratske koalicije kulminirali su krvavim obračunom u Narodnoj skupštini 20. juna 1928. godine, kada je radikalski poslanik Puniša Račić revolverskim hitcima usmrtio poslanike  Hrvatske seljačke stranke Pavla Radića i Đuru Basaričska, a teško ranio Stjepana Radića i Ivana Granđu. Od posledica ranjavanja, Stjepan Radić je preminuo nakon nepuna dva meseca. Ovo je bio povod kralju Aleksandru da ostvari svoje od ranije poznate apsolutističke težnje.  Kralj je navodno tražio političko rešenje nastale političke krize te je atentat u Narodnoj skupštini iskoristio kao opravdanje za državni udar i prelaz na otvorenu diktaturu, što je rezultiralo ukidanjem parlamentarizma.

Proklamacijom od 6. januara 1929, kralj Aleksandar je suspendovao Vidovdanski ustav i raspustio Narodnu skupštinu i sve političke stranke i druge grupe, čime je zaveo ličnu vladavinu, ocenivši da „između Naroda i Kralja ne može i ne sme biti više posrednika“. Time je prekinut ustavni kontinuitet u zemlji, pošto promena ustavnog uređenja nije bila izvršena na način predviđen Vidovdanskim ustavom. Umesto eventualno takve, pravno valjane revizije ustavnog uređenja, to uređenje promenjeno je nasilnim putem - državnim udarom. Tako je od ustavne monarhije Kraljevina SHS postala apsolutna monarhija. U zemlji je nastalo bezustavno stanje. Apsolutnu, svu vlast u zemlji, vršio je, neograničen ustavom, monarh.

Zakoni diktature

Uveravajući da će u najkraćem roku konstituisati „onu državnu upravu i ono državno uređenje koje će najbolje odgovarati opštim narodnim potrebama i državnim interesima“, kralj je doneo nekoliko zakona, koji su činili pravnu osnovu diktature, od kojih su četiri najvažnija:

Zakon o kraljevoj vlasti i vrhovnoj državnoj upravi od b. 1. 1929, po kome Kraljevina SHS, nije više ustavna i parlamentarna država, već se definiše kao nasledna monarhija. Kralj je nosilac sve vlasti u zemlji. Zakon je pravno izrazio apsolutistički režim u državi. Kralj je nadređen svima, a nije odgovoran nikome. U njegovim rukama su sve funkcije državne vlasti.

Zakon o zaštiti javne bezbednosti i poretka u državi od avgusta 1921. dopunjen je januara 1929. zabranom koja se odnosi na ,,sve političke stranke koje nose obeležje versko ili plemensko“, tj. nacionalno, što je praktično predstavljalo zabranu javnog političkog života. Takođe, zabranjen je rad udruženja i političkih stranaka „... koje vrše propagandu ili ubeđivanje drugih, da treba promeniti postojeći poredak u državi“. Ovim odredbama je nagovešteno proklamovanje integralnog jugoslovenstva. Zakon je proširen odredbama protiv separatizma gde je zaprećena kazna zatvora do 5 godina onome ko propagandom ili na ma koji drugi način ide za tim ili stvara raspoloženje kod drugih, da se neki deo Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca izdvoji iz celine ili kao samostalna država...“

Zakon o izmenama zakona o opštinama i oblasnim samoupravama po kome se razrešavaju sve opštinske uprave u celoj zemlji, dok se nove opštinske uprave u Beogradu, Zagrebu i Ljubljani postavljaju kraljevim ukazom na predlog ministra unutrašnjih poslova, u ostalim opštinama opštinske uprave postavlja veliki župani;

Zakon o nazivu i podeli Kraljevine na upravna područja od 3. 10. 1929. spada u najznačajnije zakone donete u tom periodu. Po njemu je Kraljevina SHS dobila nov naziv: Kraljevina Jugoslavija. Istim aktom država je podeljena na devet banovina. To su: Dravska, sa sedištem u Ljubljani; Savska, sa sedištem u Zagrebu; Vrbaska, sa sedištem u Banjaluci; Primorska, sa sedištem u Splitu; Drimska, sa sedištem u Sarajevu; Zetska, sa sedištem na Cetinju; Dunavska, sa sedištem u Novom Sadu; Moravska, sa sedištem u Nišu, i Vardarska, sa sedištem u Skoplju. Izvan banovina je bilo područje Beograda, sa Zemunom i Pančevom, koje je sačinjavalo posebnu „upravnu celinu“. Način na koji su banovine oformljene, prema geografskim i ekonomskim faktorima, prema kojima su nosile i nazive, trebalo je da razbije nacionalne i istorijske celine. Banovine su imale za cilj da učvrste nacionalni unitarizam i državni centralizam - bile su zamišljene kao sredstvo za postizanje nacionalnog jedinstva integralnog jugoslovenstva. S druge strane, banovine je država organizovala dosledno centralistički: bana je postavljao kralj, pa je ban oličavao kraljevsku vlast u banovini.

Donošenje ustava

Uspostavljanje šestojanuarske diktature nije ispunilo nijedan cilj u pogledu rešavanja ekonomskih i političkih prepreka sa kojima se država suočavala. Promovisanje potpunog nacionalnog jedinstva, u vidu integralnog jugoslovenstva, samo je stvorilo još veći jaz u već postojećim nacionalnim suprotnostima i izazvalo još jači bunt proklamovanoj jugoslovenskoj ideologiji i nacionalnom ujedinjenju. Ovakav narativ u širokim masama shvatan je kao ugrožavanje vlastitog nacionalnog identiteta. Otvorena borba državnog aparata usmerenog protiv komunista i političara koji su se otvoreno suprotstavljali režimu nisu uspeli da suzbiju nezadovoljstvo koje je raslo. Loše stanje u ekonomskoj i socijalnoj sferi života otežavalo je i ovako tešku situaciju. Toj klimi dodatno je doprinela opšta ekonomska kriza svetskih razmera, koja se vremenski podudarila sa diktaturom (1929-1933). I sami čelnici država koje je tadašnji režim smatrao za savezničke i prijateljske (Čehoslovačka i Francuska) počinju da ispoljavaju očito nezadovoljstvo tadašnjim prilikama u Jugoslaviji. Takvo državno ustrojstvo sve više gubi popularnost među demokratskim zemama zapadne Evrope, a sama Jugoslavija postaje nesiguran teren za strane kapitaliste koji se ustežu od ulaganja kapitala u takvim okolnostima.

Pod pritiskom unutrašnjih i međunarodnih okolnosti ovo vanredno ustavno stanje moralo se prekinuti. I kao što ga je svojim aktom i zaveo, kralj ga je svojim aktom i ukinuo. On je 3. septembra 1931 „sa verom u Boga i srećnu budućnost Kraljevine Jugoslavije“ podario ustav svom „dragom narodu“. Taj ustav poznat je ili pod nazivom „Septembarski“, pošto je donesen u mesecu septembru, ali i pod nazivom „Oktroisani“, jer ga nije donelo narodno predstavništvo, nego ga je oktroisao monarh kao apsolutni suveren. Sadržina ustava je bila takva da je opravdavala ocenu da njime nije prekinuta diktatura, nego je nastavljena drugim sredstvima. Ustav nije predstavljao značajniji korak ka demokratizaciji jugoslovenskog društva u odnosu na stanje stvoreno šestojanuarskom diktaturom, niti je pokušano rešavanje njegovih najakutnijih problema: nacionalnog i socijalnog pitanja.

Način donošenja i promene

Ustav Kraljevine Jugoslavije iz 1931. godine spadao je u kategoriju ustavnih povelja (oktroisanih ustava), ali se menjao po sistemu ustavnog pakta. O reviziji ustava odlučivali su Narodno predstavništvo i kralj, koji je raspolagao i pravom ustavotvorne inicijative (inicijative za promenu ustava). Pri tom je postupak odlučivanja o promeni ustava u Narodnom predstavništvu u načelu bio istovetan s postupkom predviđenim u Vidovdanskom ustavu, dakle, sadržao je u sebi prikriveni referendum (po usvajanju predloga za promenu ustava, Narodna skupština se raspuštala, a promenu je konačno usvajala novoizabrana Narodna skupština, da bi je na kraju potvrdio monarh), što je Septembarskom, kao i Vidovdanskom ustavu davalo naročiti stepen pravne čvrstine (supreme constitution).

Razlika u postupku odlučivanja o promeni ustava u narodnom predstavništvu u odnosu na Vidovdanski ustav bila je u tome što je prema Septembarskom ustavu i Senat učestvovao u tom odlučivanju što je bila posledica dvodomne strukture Narodnog predstavništva i načela ravnopravnosti domova u odlučivanju i to što je kralj, u slučaju neslaganja između Senata i Skupštine, dobio povećani uticaj i u odlučivanju o promeni ustava. Naime, u slučaju nesaglasnosti dva doma (tzv. sukob domova) prilikom usvajanja promene ustava na dva uzastopna saziva kralj je je odlučivao o „sudbini“ predloženih ustavnih izmena – mogao je ili predlog za promenu ustava proglasiti odbačenim ili usvojiti predlog jednog od dva doma (analogno zakonodavnom postupku).

Sadržina ustava

Opšte odredbe

Pored definisanja državnog oblika, određeni su grb, državna zastava i službeni jezik Kraljevine.

„ Službeni jezik Kraljevine je srpsko-hrvatsko-slovenački. ” — Ustav Kraljevine Jugoslavije, član 3.

Ustav je isticao jugoslovenstvo, kao opštedržavno načelo i opštedržavni pokret. Plemenske tradicije, imena i osobine srpstva, hrvatstva i slovenstva se priznaju, ali je naglašeno nastojanje da se njihovim stapanjem postigne jugoslovensko jedinstvo, da se dođe do integralnog jugoslovenstva.

Državni oblik

Prema odredbi člana 1 Ustava, Kraljevina Jugoslavija je definisana kao „nasledna i ustavna monarhija“. Ostavlja se dojam da je pokušano na samom početku nagoveštavanje dominantne uloge vladara u novom ustavnom poretku. Sasvim opravdano je izostavljena oznaka „parlamentarna“ koju je sadržao Vidovdanski ustav budući da je izostala i neposredna politička odgovornost vlade pred parlamentom.

Zadržano je unitarno državno uređenje iako je centralizam bio jedna od osnovnih mana ustavnog sistema prema Vidovdanskom ustavu i jedan od glavnih izvora političke krize.

Organizacija vlasti

Centralna ustavna institucija prema Septembarskom ustavu iz 1931. godine bio je kralj, u čijoj je senci bilo dvodomno Narodno predstavništvo, a Ministarski savet mu je bio potpuno potčinjen. Sudstvo je u načelu bilo nezavisno.

Zakonodavnu vlast vršili su, u načelu, kralj i Narodno predstavništvo zajednički. Upravnu vlast vršio je kralj preko odgovornih mu ministara dok su sudsku vlast vršili sudovi čije presude i rešenja su izricana i izvršavana u ime kralja a na osnovu zakona.

Kralj

Kralj je bio dominantan činilac u organizaciji i radu svih vlasti. Prema Ustavu, on je bio „zatočnik“ narodnog jedinstva i državne celine - on je čuvar njihovih svagdašnjih interesa. Kralj je bio neprikosnovena i pravno neodgovorna ličnost, a osim toga što je imao klasične funkcije šefa države (on je vrhovni komandant vojne sile, predstavlja državu u odnosima sa drugim državama, objavljuje rat i zaključuje mir, daje ordene i druga odlikovanja i sl.), bio je glavni činilac i u zakonodavnoj i izvršnoj vlasti. Svaki kraljev akt premapotpisivao je nadležni ministar Kralj nije mogao biti tužen s obzirom na to da su za njegove radnje odgovarali ministri, odnosno Ministarski savet.

Kralj nije mogao biti u isto vreme poglavar druge države bez pristanka Narodnog predstavništva. Za kraljeve akte kao vrhovnog zapovednika vojske, odgovarao je ministar vojske i mornarice. Kraljeva plata određivana je zakonom - jednom određena plata nije se mogla povisiti bez pristanka Narodnog predstavništva ni smanjiti bez kraljevog pristanka. Odnosi i položaj članova u Kraljevskom Domu uređivani su Statutom, koji je propisivao kralj. Kralj i prestolonaslednik bili su punoletni kad navrše 18 godina.

Kralj je boravio stalno u zemlji. Ako bi se ukazala potreba da kralj ide iz zemlje na kraće vreme ili u slučaju kraljeve bolesti koja ne stvara trajnu nesposobnost, zastupao ga je po pravu prestolonasednik s tim da ukoliko nije punoletan, ili je sprečen, kralja je zastupao Ministarski savet. Zastupništvo se vršilo po uputstvima koja je davao kralj. Za vreme odsustva kralja ili prestolonaslednika Ministarski savet nije imao pravo raspuštanja Narodne skupštine. Zastupništvo Ministarskog saveta moglo je trajati najduže šest meseci. Po isteku tog roka nastupali su ustavni propisi o namesništvu. Kad kralj ne bi imao muškog potomstva on je određivao sebi naslednika iz pobočne linije. U slučaju da kralj do svoje smrti nije odredio sebi naslednika, Narodno predstavništvo, na zajedničkoj sednici, biralo bi kralja iz iste dinastije.

Stupajući na presto, kralj je polagao pred Narodnim predstavništvom zakletvu koja glasi:

„ Ja (ime) stupajući na presto Kraljevine Jugoslavije i primajući Kraljevsku vlast, zaklinjem se svemogućim Bogom, da ću čuvati iznad svega jedinstvo naroda, nezavisnost države i celinu državne oblasti i da ću po Ustavu i zakonima vladati, i da ću u svima svojim težnjama dobro naroda pred očima imati. Tako mi Gospod Bog pomogao. Amin! ” — Ustav Kraljevine Jugoslavije, član 39.

Vladaru je Ustavom poverena ključna integrativna uloga učešćem, neposrednim ili posrednim, u vršenju sve tri grane državne vlasti.

U zakonodavstvu je potvrđivao i proglašavao zakone, imao pravo zakonodavne inicijative i zakonodavne sankcije, ali i snažna ovlašćenja prema parlamentu. On je sazivao (u vanredan i redovan saziv), otvarao i zaključivao sednice Narodnog predstavništva lično (prestonom besedom) ili preko Ministarskog saveta (poslanicom ili ukazom), a takođe je mogao u svako doba, po državnoj potrebi, pozvati Narodno predstavništvo. Kralj je imenovao deo članova Senata (gornjeg doma Narodnog predstavništva).

Kralj je imao pravo da raspusti Narodnu skupštinu i da naredi nove izbore (ukaz o raspuštanju kao i ukaz o novim izborima premapotpisivali su svi ministri), a imao je i ključnu ulogu u rešavanju sukoba domova odnosno slučaju kada domovi parlamenta ne usvoje jedan zakon u istovetnom obliku.  U situaciji da u dva saziva isti zakonski predlog ne bi usvojila oba doma Narodnog predstavništva, o njemu je tada odlučivao kralj. On je tada mogao jedno od ovo troje: da zakonski predlog odbije, da usvoji predlog Skupštine, da usvoji predlog Senata, ali je bilo i mišljenja da je kralj tada mogao odlučivati samo o onim pitanjima u vezi sa zakonima kod kojih su se domovi razišli, dok u onim pitanjima kod kojih su se složili ništa nije mogao menjati, pošto bi tada kralj postao jedini zakonodavac, a monarhija bi se u tom slučaju od ustavne pretvorila u apsolutnu.

U oblasti egzekutive, kralj je bio neprikosnoven - imenovao je i razrešavao ministre, postavljao državne činovnike i davao vojne činove prema odredbama zakona.

U oblasti sudske vlasti, kralj je imao pravo amnestije, tj. poništavanja posledice kažnjivog dela, ali bez povrede prava privatnih lica na naknadu štete (pre početka krivičnog postupka, u toku postupka i posle izvršene kazne), kao i pravo pomilovanja, tj. oproštaja, smanjivanja ili ublažavanje dosuđene kazne. Sudsku vlast vršili su sudovi, a njihove presude i rešenja izricali su se i izvršavali u ime kralja, na osnovu zakona.

Posebna ovlašćenja kralj je imao u vanrednim situacijama (rat, mobilizacija, nered, pobuna, kada bi takva stanja dovodila u pitanje javni poredak i bezbednost ili ugrožavala javne interese). On je tada ukazom mogao da donosi izuzetne mere, nezavisno od ustavnih i zakonskih propisa, mada je naknadno trebalo da ih podnese Narodnom predstavništvu radi potvrde.

Iako je ustav ozakonio podelu vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, kralju je obezbeđeno daleko najviše ovlašćenja u svim trima funkcijama vlasti.Takvim merama Ustav iz 1931. godine svrstao se u tip ustavnosti između dva svetska rata poznat kao autoritarna ustavnost.

Namesništvo

Ustavom je predviđeno da kraljevsku vlast vrši namesništvo u slučaju da je kralj maloletan ili kada je zbog duševne ili telesne bolesti kralj trajno nesposoban da vrši kraljevsku vlast. Namesnici su mogli biti samo građani Jugoslavije i oni su se starali o vaspitanju maloletnog kralja. Kraljevski namesnici su za vreme vršenja svoje dužnosti primali platu iz državne blagajne koliku bi im, na predlog Ministarskog saveta, odredilo Narodno predstavništvo.

O slučaju kraljeve, ali i prestolonaslednikove, trajne nesposobnosti za vršenje kraljevske vlasti, Ministarski savet zajedno sa tri lekara uzeta sa domaćih medicinskih faulteta obaveštavao je Narodno predstavništvo, koje je na zajedničkoj sednici odlučivalo o momentu obrazovanja i prestanku namesništva. Pre stupanja na vlast namesnici su bili dužni da polože zakletvu da će biti verni kralju i da će vladati po Ustavu i zakonima. Do stupanja na dužnost namesnika Ministarski savet bi privremeno vršio, na svoju odgovornost, kraljevsku vlast.

Namesnička vlast je po pravu pripadala prestolonasledniku ukoliko je punoletan. Ukoliko je prestolonaslednik maloletan ili kada je zbog duševne ili telesne bolesti trajno nesposoban da vrši kraljevsku vlast, istu su vršila tri lica, koja je kralj imenovao naročitim aktom ili testamentom i čije zamenike je kralj istovremeno odredio.

U slučaju upražnjenja mesta namesnika, neimenovanja namesnika od strane kralja, bolesti ili smrti namesnika i njihovih zamenika Narodno predstavništvo je tajnim glasanjem na zajedničkoj sednici biralo potreban broj namesnika. Ukoliko bi jedan od trojice namesnika bio privremeno odsutan ili sprečen za rad, druga dva namesnika su mogla i bez njega obavljati državne poslove.

U slučaju kraljeve smrti ili ostavke, prestolonaslednik bi, ukoliko je punoletan, primio odmah kraljevsku vlast, objavio to narodu proklamacijom i položio propisanu zakletvu pred Narodnim predstavništvom. Ukoliko kralj po svojoj smrti nije ostavio muškog potomstva ali bi kraljica u vreme kraljeve smrti bila trudna Narodno predstavništvo biralo bi privremeno namesnike, koji bi vršili kraljevsku vlast samo do porođaja. Vlada je bila dužna da podnese Narodnom predstavništvu pre izbora namesnika mišljenje tri lekara uzeta sa domaćih medicinskih fakulteta o kraljičinoj trudnoći. To isto važilo bi i za slučaj kada bi prestolonaslednik preminuo a njegova žena bila trudna u trenutku kraljeve smrti.

Narodno predstavništvo

Narodno predstavništvo je imalo dva doma - Senat i Narodnu skupštinu (od srpskih ustava jedino je Ustav Kraljevine Srbije od 1901. predviđao dvodomni parlament). Članstvo u Senatu bilo je nespojivo s članstvom u Narodnoj skupštini.  Senat se sastajao i prestajao raditi kad i Narodna Skupština. Oba doma bila su ravnopravna, bar u oblasti zakonodavstva. Ukoliko između domova nije postojao konsenzus po pitanju određenog zakonskog predloga, predlog se odbacivao i nije postojala mogućnost ponovne rasprave o njemu u istom sazivu. Ako bi se taj predlog ponovio i u sledećem sazivu, o njemu bi odlučivao kralj. Pomenuta ustavna odredba davala je odrešene ruke kralju da u kooperaciji sa samo jednim domom Narodnog predstavništva, najčešće sa Senatom (jer je polovinu članova tog doma postavljao upravo kralj) donosi zakone. Suština je bila u tome da u slučaju eventualne opstrukcije u Narodnoj skupštini, omogući funkcionisanje zakonodavne vlasti.

Polovinu članova Senata („gornjeg doma“) imenovao je kralj), dok je drugu posrednim putem birao kolegijum u kojem su većinu činili postavljeni funkcioneri. Broj biranih članova Senata se određivao zakonom, srazmerno broju stanovnika svake banovine. Zakonom o izboru senatora iz 1931. godine predviđeno je četrdeset i pet senatorskih predstavnika, koji su birani na posrednim izborima. Biračko telo koje je vršilo izbor predstavnika gornjeg doma Narodnog predstavništva činili su narodni poslanici, banovinski većnici i predsednici opština sa teritorije banovine. Broj neizbornih članova Senata nije bio fiksiran, jer je kralj mogao imenovati isti onaj broj senatora koliko ih je i biranih. Starosni cenzus za senatore bio je 40 godina života, a mandat im je trajao šest godina. Senatori su se mogli na predlog predsednika Ministarskog saveta razrešiti dužnosti usled fizičke nesposobnosti ili ako su sudom osuđeni za krivična dela. Ustavna uloga Senata je bila da osnaži poziciju kralja u odnosu na Narodnu skupštinu.

Narodna skupština („donji dom“) bila je predstavničko telo, birano od strane naroda na četiri godine, opštim, jednakim i neposrednim pravom glasa, ali javnim glasanjem (takav način glasanja bio je propisan izbornim zakonom). Javno glasanje je značilo potpun izostanak slobode izbora i predstavljalo je jednu od glavnih slabosti Septembarskog ustava. Ono je bilo samo jedan od brojnih uzroka zbog kojih se Septembarski ustav svrstava u grupu autoritarnih ustava. Odredbe o broju i izborima, kao i prevremeni prestanak mandata narodnih poslanika propisani su zakonom. Ustav predviđa da će o ženskom pravu glasa rešiti zakon, ali žensko pravo glasa nije bilo uvedeno. Aktivno biračko pravo sticalo se s navršenom 21 godinom starosti, a pasivno se sticalo sa navršenih 30 godina. Aktivni oficiri, podoficiri i vojnici pod zastavom nisu imali ni aktivno ni pasivno biračko pravo. Aktivni državni činovnici nisu mogli da se kandiduju za senatore i narodne poslanike, kao ni policijski i šumarski činovnici agrarne reforme, osim ako su to prestali biti godinu dana pre raspisa izbora. Suprotno, ministri aktivni i na raspolaganju mogli su se kandidovati. Gubitak biračkog prava povlačio je sa sobom i gubitak mandata senatora odnosno narodnog poslanika.

U odnosu na Vidovdanski ustav, Septembarskim ustavom redukovana je nadležnost Narodnog predstavništva u domenu zakonodavne inicijative. Dok je po Vidovdanskom ustavu pravo podnošenja zakonskih predloga pripadalo svakom članu Narodne skupštine (član 78), prema Septembarskom ustavu pravo podnošenja zakonskih predloga pripadalo je svakom članu Narodnog predstavništva, čiji predlog pismeno pomogne najmanje jedna petina članova Senata odnosno Narodne skupštine (član 63). Predlog zakona koji bi se usvojio u Narodnoj skupštini prosleđivan je Senatu na eventualnu doradu i obrnuto. Ukoliko je predlog zakona u celini usvojen u oba doma smatralo se da je Narodno predstavništvo predlog primilo. U slučaju  dorade, izmene ili dopune zakonskog predloga od strane jednog od domova Narodnog predstavništva, zakonski predlog bi se vraćao Narodnoj skupštini, odnosno Senatu na rešenje. Kada se ove izmene i dopune prime od Narodne skupštine odnosno Senata, smatralo se da je Narodno predstavništvo predlog primilo. Ukoliko se Senat i Narodna skupština prilikom prijema zakonskog predloga u celini ili u pojedinostima ne saglase, predlog se smatrao odbijenim, i u istom sazivu se o njemu nije moglo više ponovo odlučivati. Ako bi se slučaj ponovio u sledećem sazivu, o tom zakonskom predlogu odlučivao bi kralj. Ovakva struktura Narodnog predstavništva, kao i tok zakonodavne procedure davali su kralju nadmoć nad Narodnim predstavništvom i omogućili mu prevlast u zakonodavnoj vlasti.

Narodno predstavništvo je imalo pravo ankete, kao i istrage u čisto administrativnim pitanjima. Svaki član Senata i Narodne Skupštine imao je pravo upućivati ministrima pitanja i interpelacije. Ministri su bili dužni dati na njih odgovor u istom sazivu.

Imunitetsko pravo senatora i poslanika suženo je u odnosu na njegovu uobičajenu sadržinu, posebno kada je reč o elementu neodgovornosti za radnje u vršenju mandata. Ta neodgovornost bila je potpuna kad je reč o glasu senatora, odnosno narodnog poslanika koji ga je dao u odgovarajućem domu. Ali, već za izjave i postupke pri vršenju mandata, bilo na sednicama domova ili u odborima, bilo u posebnom izaslanstvu ili u osobitoj dužnosti poverenoj od strane domova, senatori, odnosno poslanici odgovarali su svojim domovima, prema odredbama poslovnika. Reč je o disciplinskim merama, s obzirom na to da su domovi imali disciplinsku vlast nad svojim članovima. Kad bi izjave i postupci senatora, odnosno poslanika sadržale u sebi krivično delo, senator, odnosno poslanik odgovarao bi i pred redovnim sudovima ako bi Senat, odnosno Narodna skupština dali za to odobrenje. A ako bi bila reč o uvredi, kleveti ili zločinu senator, odnosno narodni poslanik odgovarao bi pred redovnim sudovima i bez prethodnog odobrenja Senata, odnosno Narodne skupštine, baš kao da je obični građanin. Kako se vidi, neodgovornost senatora, odnosno poslanika za vršenje njihove funkcije nije bila apsolutna kako je inače u predstavničkim sistemima uobičajeno.

Međutim, kada govorimo o neodgovornosti senatora, odnosno poslanika za radnje van njihove funkcije ona je bila potpuna. Članovi Narodnog predstavništva za krivice učinjene van vršenja mandata bez ovlašćenja svojih domova nisu mogli odgovarati a ni biti lišeni slobode dok bi trajao njihov mandat, osim kad bi bili zatečeni na samom mestu zločina ili prestupa. Međutim, i u tom slučaju, ako bi zasedali, odmah bi se izveštavali Senat, odnosno Narodna skupština, kako bi odgovarajući dom mogao da da ili da odrekne ovlašćenje da se nadležni postupak produži za vreme saziva. Ako bi neko postao senator ili poslanik pre nego što je prema njemu u kakvoj krivici izrečena izvršna presuda, organ koji bi obavljao izviđanje ili istragu izvestio bi o tome Senat, odnosno Narodnu skupštinu, koja bi davala ili odricala ovlašćenje za produženje postupka. Skidanje imuniteta sa člana Senata i Narodne skupštine značilo je da je on mogao da odgovara samo zbog onog dela, za koje je izdan. Za drugo delo potrebno bi bilo tražiti drugo ovlašćenje odgovarajućeg doma za krivično gonjenje njegovog člana. Kako se vidi, senatori i poslanici nisu mogli biti podvrgnuti krivičnopravnoj odgovornosti za uvrede i klevete koje nekome nanesu van vršenja mandata ako ih Senat, odnosno Narodna skupština ne izdaju sudu, tj. ne skinu s njega imunitetsku privilegiju nepovredivosti. Ali, ako je ta ista krivična dela senator, odnosno poslanik izvršio u vršenju mandata, on je bivao podvrgnut krivičnopravnoj odgovornosti pred sudom i bez prethodnog odobrenja Senata, odnosno Narodne skupštine. U tome je bila i osnovna protivrečnost ustanove mandata senatora, odnosno poslanika prema Septembarskom ustavu – što su oni bili više zaštićeni kao građani nego kao poslanici, odnosno senatori.

Upravna vlast

Na čelu izvršne (upravne) vlasti bio je kralj jer je Ustavom bilo propisano da upravnu vlast vrši kralj preko odgovornih ministara. Kralj je imenovao i razrešavao predsednika Ministarskog saveta i pojedine ministre, koji su njemu politički odgovarali za svoj rad (ne i Narodnom predstavništvu). Ministri su se nalazili na čelu pojedinih grana državne uprave s tim da je ministar mogao biti i bez posebno određenog mu resora. Pre stupanja na dužnost ministri su polagali zakletvu da će Kralju biti verni i da će raditi po Ustavu i po zakonima. Ministri su imenovali niže državne činovnike po odredbama zakona.

Upravnu vlast u zemlji vršio je Ministarski savet. Pomenuti organ je imao generalno ustavno ovlašćenje donošenja izvršnih ili nesamostalnih uredbi. U tom svojstvu je izdavao uredbe potrebne za primenu zakona. Uredbe po nuždi mogao je donositi samo kralj i to u vanrednim prilikama.

Za štete, koje bi ministar učinio građanima nezakonitim vršenjem službe odgovarala bi država a ministar državi. Predlog, da se ministar optuži, morao se učiniti pismeno i morao je sadržati tačke optuženja. Ministar je mogao biti optužen za vreme trajanja službe i pet godina posle odstupanja. U Septembarskom ustavu izostala je jedino jedna odredba odgovarajućeg člana Vidovdanskog ustava prema kojoj su ministri odgovorni kralju i Narodnoj skupštini. Sve ostale odredbe tog člana ponovljene su što znači da se svesno iz Septembarskog ustava htela ukloniti pravna mogućnost za političku odgovornost ministara pred parlamentom. Suprotno pravilima parlamentarnog sistema, Ministarski savet bio je politički odgovoran jedino kralju, tj. kralj je imenovao i jedino je on mogao članove Ministarskog saveta jednostrano razrešiti od dužnosti. Pred Narodnim predstavništvom ministri su mogli samo krivično da odgovaraju. Postojali su, ipak, instituti koji su parlamentu omogućavali posrednu političku kontrolu vlade, poput budžeta, poslaničkog pitanja, interpelacije, prava istrage i ankete.

„ Septembarski ustav je izazvao aktuelno postojanje jedne vrste monarhijskog parlamentarizma, u kome politička odgovornost ministara neposredno pred parlamentom ne postoji, ali postoji posredno i takva odgovornost. ” — Milan Vladisavljević

Sudska vlast

Sudsku vlast vršile su sudije koje je imenovao kralj na predlog ministra pravde. U porodičnim i naslednim sporovima muslimana sudile su državne šerijatske sudije.

Sudovi su u načelu bili nezavisni, a bile su zajemčene i stalnost i nepokretnost sudija.

Sudija nije mogao biti lišen zvanja, niti iz bilo kojeg razloga uklonjen s dužnosti, protiv svoje volje bez presude redovnih sudova ili disciplinske presude Kasacionog suda. Takođe, sudija nije mogao biti tužen za svoj sudski rad bez odobrenja nadležnog suda. Sudije nisu mogle ni privremeno, biti upućene na drugu plaćenu ili neplaćenu javnu funkciju bez sopstvenog pristanka i odobrenja Kasacionog suda.

Penzionisanje sudija bilo je sa navršenih sedamdeset godina života. Pre isteka tog roka sudija je mogao biti stavljen u penziju samo po pismenoj molbi ili kad telesno ili duševno tako oboli da ne može vršiti svoju dužnost gde je u tom slučaju odluku o penzionisanju donosio Kasacioni sud.

Državni savet

Državni savet je zadržao već ustaljenu funkciju vrhovnog upravnog suda, a sva pitanja u vezi sa njegovim sastavom, nadležnostima i postupkom prepuštena su zakonodavcu.

Vojska

Zakonom je određena opšta vojna obaveza, ustrojstvo i veličina vojske i mornarice. Takođe, formiranje jedinica propisivano je u zakonom predviđenom obimu od strane kralja uredbom, na predlog ministra vojske i mornarice. Koliko će oružane snage brojati vojnika određivano je svake godine budžetom. Nije bilo dozvoljeno uzimanje strane vojske u službu Kraljevine Jugoslavije, kao ni stavljanje jugoslovenske vojske u službu neke druge države bez prethodnog odobrenja Narodnog predstavništva. Za održavanje unutrašnjeg mira upotreba vojske bila je dozvoljena samo na zahtev nadležne građanske vlasti. Niko se nije mogao zaposliti u državnoj upravi ukoliko nije odslužio vojni rok osim u slučaju oslobođenja od vojne obaveze.

Propisana je nezavisnost vojnih sudova. Presude vojnih sudova u oslednjem stepenu je razmatrao Kasacioni sud. Sudija prvostepenog vojnog suda nije mogao biti tužen za svoj sudski rad bez odobrenja vojno-apelacionog suda, a apelacioni sudija bez odobrenja Kasacionog suda. Spor između građanina i vojnog lica sudili bi građanski sudovi a za vreme rata vojni sudovi.

Ljudska prava

Građanska prava i slobode su po ugledu na Vidovdanski ustav formulisana na sličan način i u Septembarskom ustavu, sa izuzetkom socijalno-ekonomskih odredaba, čiji je broj smanjen. Za razliku od Vidovdanskog ustava koji je socijalno-ekonomskoj materiji posvetio dvadeset i tri opširna člana, Septembarski ustav je sadržao samo četiri člana iste materije gde su preuzeti članovi o zaštiti braka, porodice i dece, zaštiti svojine, „slobodi rada i ugovaranja u privrednim odnosima“, te odredbu o ustanovljavanju Privrednog veća, kao savetodavnog tela u „pitanjima privrednim i socijalnim“. Predviđen je upravni spor kao pravni mehanizam zaštite pojedinačnih i kolektivnih prava, a za rešavanje upravnih sporova bili su nadležni prvostepeni upravni sudovi i Državni savet, kao vrhovni upravni sud.

Osnovna građanska prava i dužnosti

Postojalo je jedno državljanstvo u celoj Kraljevini. Svi građani su bili jednaki pred zakonom. Svi su uživali jednaku zaštitu vlasti. Nije se priznavalo plemstvo ni titule, niti ikakva preimućstva po rođenju. Sva zvanja u svim strukama državne službe podjednako su bila dostupna, pod zakonskim pogodbama, svim državljanima. Svaki državljanin uživao je zaštitu države u inostranstvu. Svakom državljaninu bilo je dozvoljeno da istupi iz državljanstva nakon što ispuni svoje obaveze prema državi. Bila je zabranjena ekstradicija.

Garantovala se lična sloboda. Niko nije mogao da odgovara, bude pritvoren ili na bilo koji način lišen slobode, osim u slučajevima koje je zakon predvideo. Nezakonito lišenje slobode bilo je kažnjivo. Nikome nije mogao suditi nenadležan sud. Niko nije mogao biti osuđen, dok ne bude nadležno saslušan, ili zakonitim načinom pozvan da se brani. Kazna se mogla ustanoviti samo zakonom i primeniti jedino na dela, za koja je zakon unapred predvideo, da će se tom kaznom kazniti – načelo nulla poena sine lege. Nijedan građanin nije mogao biti izgnan iz države. On se, takođe, nije mogao proterati u okviru zemlje iz jednog mesta u drugo, a nije se smeo ni zatočiti, osim u slučajevima koje je zakon izričito predvideo. Niko se nije mogao, ni u kom slučaju, proterati iz svog zavičajnog mesta, bez sudske presude.

Svako je imao slobodu da, u granicama zakona, izrazi svoje mišljenje putem reči, žive ili pisane, slikama i drugim shodnim sredstvima. Zajemčeno je i pravo udruživanja, zbora i dogovora u granicama zakona. Bilo je zabranjeno udruživanje na verskoj, plemenskoj ili regionalnoj osnovi u partijsko-političke svrhe kao i u svrhe fizičkog vaspitanja. Dolaženje na zborove sa oružjem bilo je zabranjeno. Bilo je garantovano pravo na molbu. Građani su mogli podnositi molbe, koje je potpisao jedan ili više njih kao i sva pravna lica, svim vlastima bez razlike.

Garantovala se sloboda vere i savesti. Usvojene veroispovesti bile su ravnopravne pred zakonom i mogle su biti javno ispovedane. Uživanje građanskih i političkih prava bilo je nezavisno od ispovedanja vere. Niko se nije mogao osloboditi svojih građanskih i vojnih dužnosti i obaveza pozivajući se na propise svoje vere. Vere su mogle biti priznate samo zakonom. Bilo je predviđeno da usvojene i priznate vere samostalno uređuju svoje unutrašnje verske poslove i upravljaju svojim zadužbinama i fondovima u granicama zakona. Niko nije bio dužan da svoje versko opredeljenje javno ispoveda. Usvojene i priznate vere mogle su održavati veze sa svojim vrhovnim verskim poglavarima i van granica države, ukoliko su to nalagali duhovni propisi pojedinih veroispovesti, s tim da je način održavanja tih veza morao biti uređen zakonom. Izdaci za verske svrhe, predviđeni državnim budžetom, morali su se deliti, priznatim veroispovestima, srazmerno broju njihovih vernika i stvarno dokazanoj potrebi. Bilo je zabranjeno bilo kakvo propagiranje politike na verskim skupovima, politički natpisi na verskim bogomoljama kao i upotrebljavanje duhovne vlasti od strane verskih predstavnika u partijske svrhe.

Nauka i umetnost bile su slobodne. Osnovno školovanje je bilo obavezno. Ono je u državnim osnovnim školama bilo besplatno. Pored državnih javnih škola mogle su postojati i privatne u granicama zakona. Sve škole morale su davati moralno vaspitanje i razvijati državljansku svest u duhu narodnog jedinstva i verske trpeljivosti. Sve ustanove za obrazovanje bile su pod državnim nadzorom.

Nepovrediva je bila tajnost pisama, telegrafskih i telefonskih saopštenja, osim u slučaju krivične istrage, mobilizacije ili rata. Svi oni koji bi povredili tajnu pisama, telegrafskih i telefonskih saopštenja, kažnjavali bi se po zakonu.

Bila je garantovana nepovredivost stana. Vlast nije mogla preduzeti nikakvo pretresanje ni istraživanje u stanu građana, osim u slučajevima koje je zakon predvideo i načinom kako je zakon propisao. Nezakonita povreda stana bila je kažnjiva.

Svaki građanin imao je pravo neposredno i bez ičijeg odobrenja tužiti sudu državne i samoupravne organe za krivična dela, koja bi oni učinili prema njemu u službenom radu. Za ministre, sudije i aktivne vojnike važile su posebne odredbe. Za štete koje bi učinili građanima državni ili samoupravni organi nezakonitim ili nepravilnim vršenjem službe, odgovarali bi pred redovnim sudom službenik kao izvršilac i država, odnosno samoupravno telo.

Socijalne i ekonomske odredbe

Ustavom je predviđeno da brak, porodica i deca stoje pod zaštitom države.

Svojina je zajemčena ustavom dok su sadržina i obim prava svojine određeni zakonom. Eksproprijacija privatne svojine u opštem interesu bila je dopuštena na osnovu zakona, uz pravičnu naknadu.

Zajemčena je sloboda rada i ugovaranja u privrednim odnosima. Predviđeno je da država u interesu celine, a na osnovu zakona, ima pravo i dužnost da interveniše u privrednim odnosima građana, u duhu pravde i otklanjanja društvenih suprotnosti.

Kao savetodavno telo u privrednim i socijalnim pitanjima ustanovljeno je Privredno veće, koje je na traženje kraljevske vlade ili Narodnog predstavništva davalo svoje stručno mišljenje. Privredno veće su činili predstavnici privrednih redova i stručnjaci u privrednim i socijalnim pitanjima. Ustavom je prepušteno zakonu da uredi način sastava i rada Privrednog veća.

Teritorijalna organizacija

Ustav od 1931. zadržao je administrativno-teritorijalnu podelu zemlje predviđenu Zakonom o nazivu i podeli Kraljevine na upravna područja od 3. oktobra 1929. Zemlja je i dalje bila unitarna, sa unutrašnjom podelom na banovine, srezove i opštine. Predviđeno je devet banovina s istim nazivima i sedištima, kao i prema pomenutom zakonu. Ustavom su predviđeni delovi teritorije koje svaka banovina obuhvata i da sporna pitanja o detaljnim granicama pojedinih banovina rešava ministar unutrašnjih poslova. Nazivi banovina bili su geografski (po imenima važnijih reka koje kroz njih teku, a jedne zbog toga što se naslanja na more), što je trebalo da odstrani obeležja banovina kao istorijskih i etničkih celina.

Banovine

Banovine su označene kao upravne i samoupravne jedinice. Predstavnik vrhovne vlasti u banovini bio je ban, kojeg je postavljao kralj na predlog predsednika Ministarskog saveta. Ban je postavljao, premeštao, penzionisao i otpuštao upravne činovnike u banovini u granicama nadležnosti određenih zakonom o banskoj upravi.

U banovinama su postojala i „samoupravna tela“, a to su bili banovinsko veće i banovinski odbor. Banovinsko veće biralo se na četiri godine opštim, jednakim i neposrednim pravom glasa, javnim glasanjem. Razume se, i ovde je biračko pravo trpelo jednaka ograničenja, kao i biračko pravo za Narodno predstavništvo, tako da se nije moglo govoriti o njegovoj opštosti.

Ustavom je banovinskom veću  bila data vlast da donosi autonomne uredbe (banovinske uredbe) radi uređivanja „pojedine grane banovinske uprave i života“, a takve uredbe imale su „u dotičnoj banovini silu zakona“. Za donošenje takvih uredaba bilo je potrebno ovlašćenje zakona o uređenju banovina ili drugih zakona. Na taj način, banovinama je priznata vlast statuiranja (potestas statuendi), tj. pravo da propisuju obavezne norme za sve stanovnike u banovini koje bi imale zakonsku snagu.Time su „banovine dobile obeležje političko-teritorijalne autonomije, a to znači da su prevazišle obeležje prostih upravnih jedinica koje samo izvršavaju zakonske norme donesene od strane centralnog zakonodavnog organa“. Banovinske uredbe morale su biti u saglasnosti s ustavom i zemaljskim zakonima, pošto bi u suprotnom gubile važnost - ne bi se mogle primenjivati. Naime, banovinske uredbe proglašavao je i obnarodovao ban, koji je prethodno tražio saglasnost Državnog saveta o njihovoj zakonitosti. Ako bi Državni savet odbio saglasnost, uredba se ne bi mogla obnarodovati. Državni savet je bio dužan dati ili odbiti saglasnost najkasnije u roku od mesec dana, a ako se u tom roku ne bi izjasnio, smatralo se da je saglasnost data.

Banovinsko veće je iz reda svojih članova biralo banovinski odbor, koji je bio samoupravni izvršni organ u banovini. Banovinski odbor je sačinjavao predloge banovinskih uredaba, a o njima je odlučivalo banovinsko veće. Ban je mogao obustaviti sve odluke  banovinskog veća i odbora, a kralj je mogao na predlog ministra unutrašnjnih poslova raspustiti banovinsko veće i pre isteka četvorogodišnjeg mandata i narediti izbore za novo veće.

Srezovi i opštine

Posebnim zakonom bila je određena podela banovina na srezove i opštine. Kad je reč o nižim jedinicama teritorijalne podele države, Ustavom nije bila uvedena samouprava sreza, dok su opštine određene kao „samoupravna tela“. One su sopstvenim organima (opštinski odbor, opštinska uprava i predsednik opštine) zadovoljavale sopstvene lokalne potrebe (država nije u opštinama imala svoje organe, a kad joj je nešto bilo potrebno, za pomoć se obraćala samoupravnim organima opština).

„ Lokalna samouprava u Kraljevini Jugoslaviji bila je pod izuzetno strogim nadzorom države koji je u nekim slučajevima poprimao karakter prave tutele. ” — Radivoje Marinković

To se prvenstveno opravdava time što je za pojedine oblike nadzora preduzimanje odgovarajućih mera zavisilo jedino od subjektivne ocene nadzornog organa.

Državno gazdinstvo

Svake godine Narodno predstavništvo odobravalo je državni budžet koji je važio za godinu dana. Budžet se morao podneti Narodnoj skupštini najkasnije mesec dana od dana njene prve sednice u redovnom sazivu. Istovremeno sa budžetom podnosio se Narodnoj skupštini na uviđaj i odobrenje i završni račun poslednje istekle računske godine. Način sastava i izvršenja budžeta propisan je zakonom. Ako je Narodna skupština raspuštena pre nego što je budžet rešen, budžet istekle računske godine produžio bi se ukazom najduže za četiri meseca. Ako se i u tom roku budžet ne bi rešio kraljevim ukazom budžet se mogao produžiti do kraja nove budžetske godine.

Državni porezi i opšte državne dažbine ustanovljavale su se samo zakonom. Poreska obaveza bila je opšta i sve državne dažbine bile su jednake za celu zemlju. Kralj i prestolonaslednik su plaćali državni porez na privatno imanje. Nikakva pomoć, stalna ni privremena, nikakav poklon ni nagrada nisu se mogli dati iz državne blagajne, ako nisu osnovani na zakonu.

Državnom imovinom upravljao je ministar finansija ukoliko to zakonima prethodno nije drugačije određeno. Pravo monopola pripadalo je državi. Rude, lekovite vode i vrela kao i prirodne snage bile su državna svojina gde je njihovo davanje bilo posebno određeno zakonom.

Glavna kontrola

Za pregled državnih računa i nadziranje nad izvršenjem državnog i samoupravnih budžeta postojala je Glavna kontrola kao vrhovni računski sud. Predsednika i članove Glavne kontrole birala je Narodna skupština sa kandidacione liste, koju je sastavljao Državni savet i na kojoj je predloženo dva puta onoliko kandidata, koliko je praznih mesta. Glavna kontrola je pregledala, ispravljala i likvidirala račune opšte administracije i svih računopolagača prema državnoj blagajni. Završni državni račun podnosio se Narodnom predstavništvu.

Odredbe o sastavu, nadležnosti i postupku Glave kontrole kao i to u kojim slučajevima će protiv odluke Glavne kontrole moći da se podnese žalba Kasacionom sudu propisano je zakon.

Prelazne i završne odredbe

Od prelaznih naređenja bilo je predviđeno da će do sastanka Narodnog predstavništva kralj izdavati i proglašavati zakone ukazom, koji premapotpisuje predsednik Ministarskog saveta, resorni ministar i ministar pravde. Takođe, svi zakoni osim Zakona o kraljevskoj vlasti i vrhovnoj državnoj upravi od 6. januara 1929. godine ostali su na snazi dok se redovnim putem ne bi izmenili ili ukinuli. Problematično je bilo prelazno naređenje kojim je propisano da se član 101 ovog Ustava neće primenjivati pet godina od stupanja ustava na snagu. Tom odredbom prekršena je nepokretnost sudija, najvišim pravnim aktom je otvorena mogućnost za politički uticaj na nezavisnost sudstva i dodatno je urušena Monteskjeova podela vlasti.

Zaključnim odredbama predviđeno je kada ustav stupa na snagu (obnarodovanjem u „Službenim novinama“), ko će se starati o izvršenju ustava (predsednik Ministarskog saveta i svi ministri) i naređeno je da se svi ustavu moraju pokoriti i po njemu postupati).

Revizija ustava

Ustavne odredbe

U odeljku XII ustava predviđena su tri člana (114,115 i 116) o izmenama Ustava. U članu 114 propisano je da o izmenama Ustava rešava kralj sa Narodnim predstavništvom.

Članom 115 predviđeno je da:

• Predlog, da se u Ustavu nešto izmeni ili dopuni, mogli su učiniti kralj i Narodno predstavništvo. U takvom predlogu morale su se izričito imenovati sve tačke Ustava, koje bi se imale izmeniti ili dopuniti.
• Ako je predlog učinio Kralj, on ga je morao saopštiti Senatu i Narodnoj Skupštini, pa se zatim Narodna Skupština odmah raspuštala i sazivala nova najkasnije za četiri meseca.
• Ako je takav predlog potekao od Senata odnosno Narodne Skupštine, o njemu se rešavalo na način predviđen za rešavanje zakonskih predloga većinom od 3/5 od ukupnog broja poslanika. Predlog je išao zatim pred Senat odnosno Narodnu Skupštinu koja je o njemu rešavala većinom od 3/5 od ukupnog broja senatora odnosno poslanika. Kad predlog na taj način bude usvojen, Narodna Skupština se raspuštala a nova se sazivala najkasnije u roku od četiri meseca od dana kada je predlog usvojen.
• I u jednom i u drugom slučaju Senat odnosno Narodna Skupština mogla je rešavati samo o onim izmenama i dopunama Ustava, koje je sadržao predlog na osnovu kojeg je ona sazvana.
• Senat odnosno Narodna Skupština donosila je odluku većinom od polovine više jedan od ukupnog broja svojih članova.
• U slučaju da se Senat i Narodna Skupština u prijemu predloženih izmena ili dopuna Ustava u celini ili pojedinostima ne saglase postupak je dalje bio isti kao i za zakonske predloge.

Spornost člana 116 Ustava

Ocenu da je Ustav od 1931. godine omogućio produženje kraljeve diktature drugim sredstvima, odnosno da je donošenjem Ustava kraljeva otvorena diktatura pretvorena u ustavnu, u najvećoj meri opravdava član 116 Ustava, koji glasi:

„ U slučaju rata, mobilizacije, nereda i pobune, koji bi doveli u pitanje javni poredak i sigurnost države ili kad su do te mere u opšte ugroženi javni interesi, Kralj može, u tom izuzetnom slučaju, ukazom narediti da se privremeno preduzmu sve izvanredne, neophodno potrebne mere u celoj Kraljevini ili u jednom njenom delu nezavisno od ustavnih i zakonskih propisa.

Sve izuzetno preduzete mere podneće se naknadno Narodnom Pretstavništvu na saglasnost.

” — Ustav Kraljevine Jugoslavije, član 116.

Ovaj član, koji su pravnici nazivali „mali ustav“, davao je kralju veoma široka ovlašćenja, stavljao ga iznad ustava i zakona, dajući mu pravo da u izvanrednim situacijama postupa mimo ustavnih i zakonskih propisa, tražeći za preduzete mere naknadnu saglasnost Narodnog predstavništva.

U svojoj raspravi o članu 116 Ustava Slobodan Jovanović kaže:

„ Mi, obični građani, ne bi u ovim neredovnim prilikama stajali pod zakonom, nego pod takozvanim državnim razlogom. Naša pravna država pretvorila bi se privremeno u staru policijsku državu. ”

Dve neustavne promene Ustava od 1931.

U periodu svog važenja Ustav od 1931. pretrpeo je dve promene, koje nisu bile izvršene po revizionom postupku koji je bio propisan samim Ustavom (članovi 114. i 115). Prva je izvršena 1939. godine kada je uredbom formirana Banovina Hrvatska, a druga kada se 1941. godine maloletni kralj Petar II proglasio punoletnim.

Osnivanje Banovine Hrvatske

Prva ustavna promena bila je izvršena uredbom o Banovini Hrvatskoj. Banovina Hrvatska je nastala 26. avgusta 1939. godine na osnovu sporazuma između Dragiše Cvetkovića, predsednika jugoslovenske Vlade, i Vlatka Mačeka, predsednika Hrvatske seljačke stranke i „vođe hrvatskog naroda“, kao posebna državnopravna oblast u Kraljevini Jugoslaviji. Glavni inicijator pregovora o rešavanju političkog tzv. hrvatskog pitanja bilo je Kraljevsko namesništvo, u kome je glavnu reč vodio knez Pavle Karađorđević. Namesništvo je pristupilo rešavanju tog pitanja da bi obezbedilo unutrašnju konsolidaciju države, u uslovima neposrednog početka rata u Evropi. Zahtev za posebnim državnopravnim statusom Hrvatske u Kraljevini Jugoslaviji hrvatski birači su, gotovo plebiscitarno, podržali na izborima 1935. i 1938. godine. Sporazum Cvetković-Maček razrađen je uredbom o Banovini Hrvatskoj od 26. avgusta 1939. godine.

Sporazum je predviđao obrazovanje zajedničke vlade, koja će osnovati banovinu Hrvatsku, preneti na nju određene nadležnosti i doneti neophodne političke zakone. Predviđen je i teritorijalni obim Banovine, s tim što je njegovo konačno utvrđenje, shodno ekonomskim, geografskim i političkim okolnostima odloženo za kasnije. Za Banovinu Hrvatsku ustanovljene su dve vrste nadležnosti: autonomna i državna ili zajednička. Položaj Banovine Hrvatske se razlikovao od položaja drugih banovina. Pored poslova, koji su spadali u nadležnost banovina po Ustavu, Hrvatska je, po Uredbi, dobila autonomnu nadležnost u nizu novih poslova. U nadležnost Banovine preneseni su poslovi u oblasti poljoprivrede, trgovine, industrije, šuma i rudnika, građevine, socijalne politike, narodnog zdravlja, fizičkog vaspitanja, pravde, prosvete i unutrašnje uprave. Poslovi u drugim oblastima, kao i oni koji su od posebnog značaja po opšte interese, kao što su vojska, spoljni poslovi, državna bezbednost, zajednički deo finansija, spoljna trgovina i drugi, ostali su u nadležnosti centralne državne vlasti. Povodom sporazuma je došlo do raspuštanja Narodnog predstavništva Ukazom od 26. avgusta, sa pozivom na 116. član Ustava i donošenja Uredbe o Banovini Hrvatskoj istog dana.  Banovina Hrvatska je znatno teritorijalno uvećana, i to u skladu sa nacionalnim principima, a dobila je i veće nadležnosti i drugačiju organizaciju vlasti nego ostale banovine. Na taj način je uvedeno asimetrično državno uređenje, a Banovina Hrvatska je imala autonomiju u rangu federalne jedinice u federaciji. S obzirom na to da je Banovina Hrvatska nastala spajanjem Savske i Primorske banovine, uz dodavanje pojedinih srezova iz drugih, graničnih banovina, nakon donošenja uredbe, Kraljevina je bila podeljena na osam banovina.

Tokom donošenja pomenutih akata, namesništvo i vlada pozivali su se na član 116 Ustava. To nije bio dobar pravni temelj za stvaranje Banovine Hrvatske. Iako je ovaj član Ustava dopuštao kralju preduzimanje vanrednih mera i odstupanje od ustavnih normi u taksativno navedenim slučajevima, ne može se reći da je dozvoljavao izmenu Ustava i ustavnog poretka u državi u tolikom obimu, kao što je osnivanje Banovine Hrvatske sa njenim posebnim državnopravnim položajem. Pored toga, član 116 je nalagao da se kod odstupanja od ustava ili njegove suspenzije morala dobiti naknadno saglasnost Narodnog predstavništva, što u ovom slučaju nije usledilo. Stoga se mora zaključiti da je donošenje Uredbe o Banovini Hrvatskoj predstavljalo izmenu Ustava od 1931. godine, koja nije bila izvršena prema postupku predviđenom za reviziju ustava. Ne bi bio neopravdan ni zaključak da se radi o državnom udaru, jer je revizija Ustava izvršena običnom uredbom, aktom izvršne, a ne zakonodavne vlasti. Donošenje Uredbe o banovini Hrvatskoj predstavlja reviziju Ustava od 1931. godine jer su njom narušena neka osnovna načela ustavnog uređenja Kraljevine Jugoslavije i izmenjen ustavnopravni poredak u državi. Napuštena su dva osnovna principa: princip nacionalnog unitarizma i državnog centralizma. Ustav je u članu 13 zabranjivao udruživanje na plemenskoj ili regionalnoj osnovi, a po Zakonu o zaštiti države je to bilo kažnjivo. Sve to je dovodilo u pitanje pravnu utemeljenost Uredbe o Banovini Hrvatskoj.

Organi vlasti Banovine Hrvatske bili su Sabor, ban i banska vlast. Sabor je bio zakonodavno predstavničko telo. Zakonodavnu vlast, u stvarima iz nadležnosti Banovine Hrvatske je, prema uredbi, trebalo da vrše zajednički kralj i Sabor, međutim zbog rata nikada nisu održani izbori za Sabor. Upravnu vlast je vršio kralj preko bana, kojeg kralj imenuje i razrešava. Ban je bio vrhovni organ uprave, odnosno banske vlasti, izjednačen sa članovima Ministarskog saveta. Budući da je kralj bio neodgovoran, ban je premapotpisivao sve kraljeve akte, koji su se odnosili na Banovinu Hrvatsku i odgovarao je za svoj rad kralju i Saboru. U vršenju svoje banske vlasti, ban je bio nezavisan od centralne vlade. Banska vlast se delila na 11 resora („odjela“), koji su organizaciono bili slični ministarstvima u centralnoj vladi. Predstojnici, koje je postavljao ban, bili su na čelu resora. Podban je bio zakonski zamenik bana i njegov stručni i pomoćni organ. U poslove banovinskih organa vlasti znatno se mešao kralj. On je sazivao i raspuštao Sabor, imenovao bana (pri čemu je ukaz o imenovanju bana premapotpisivalo lice koje se njime imenovalo za bana), postavljao državne službenike od treće položajne grupe naviše (dotle ih je postavljao ban). Organizacija sudske funkcije na teritoriji Banovine bila je u nadležnosti Banovine. Sudsku vlast vršili su sudovi, čije su presude izricane u ime kralja, a na osnovu zakona. Vrhovnu sudsku instancu predstavljao je Stol sedmorice u Zagrebu, koji je obuhvatao i područje Apelacionog suda u Splitu. Bio je osnovan i poseban Upravni sud u Zagrebu. Uredbom je predviđeno osnivanje Ustavnog suda, nadležnog za ocenu ustavnosti zakona i sporove o nadležnosti između Države i Banovine, što je bio prvi pomen ustavnog suda kod nas.

Radi obavljanja poslova iz svoje nadležnosti Banovina Hrvatska je uživala finansijsku samostalnost, koja se sastojala u samostalnom prikupljanju određenih prihoda predviđenih budžetom Banovine. Centralna vlast nije imala velikog uticaja na samu Banovinu. Domen službenog Beograda oslikavao se u vidu „opštih uputstava“, koje je centralna vlast mogla izdavati zarad primene državnih zakona i u tom cilju slati svoje organe vlastima Banovine ali jedino uz njen pristanak. Iako je u praksi Banovina uživala veliku autonomiju (koja se približavala statusu države), određene nepravilnosti u primeni državnih zakona, koje bi centralna vlast uočila, banovinska vlast bila je dužna da ukloni. U slučaju, eventualnog spora na relaciji između banovinske i centralne vlasti rešenje se moglo postići pred Ustavnim sudom na zahtev Banovine, odnosno centralne vlasti.

Široka ovlašćenja u sve tri grane vlasti doprinela su da se Banovina Hrvatska „izbori“ za poseban državnopravni status u okviru Kraljevine Jugoslavije. Ovakve krucijalne promene na dnevnopolitičkom planu nagovestile su tranziciju iz unitarne ka federalnoj državi.

Državni udar od 27. marta 1941.

Druga promena Septembarskog ustava, tačnije njegova povreda, učinjena je faktičkim putem, državnim udarom koji se dogodio 27. marta 1941. godine.

Zbog spoljašnjeg pritiska oličenog u delovanju članica sila Osovine, ali i zbog straha od unutrašnjih revolucionarnih previranja sličnih Oktobarskoj revoluciji, vlada Cvetković - Maček 25. marta 1941. godine u Beču je potpisala protokol o pristupanju Jugoslavije Trojnom paktu, savezu sila osovine. Ali posle dva dana, pod nerazjašnjenim okolnostima na ulicama prestonice Kraljevine otpočinju masovne demonstracije posredstvom kojih građani izražavaju svoj bunt i revolt zbog vođenja takve državne politike. Organizaciju demonstracija pod parolama „bolje rat, nego pakt“ i „bolje grob, nego rob“ svojataju oba antifašistička pokreta u Jugoslaviji (JVUO i KPJ). Vlada Cvetković - Maček je srušena, zajedno sa Kraljevskim namesništvom, koje je u testamentu odredio kralj Aleksandar, sa knezom Pavlom Karađorđevićem na čelu (članovi su bili još Ivo Perović i Radenko Stanković), te se 27. marta kralj Petar II Karađorđević proglasio punoletnim i preuzeo kraljevsku vlast. Sa namesništva, ustavne funkcije kralja prešle su na, tek proglašenog punoletnim, Petra II, koji je bez saglasnosti Narodnog predstavništva, jer nije ni postojalo (bilo je raspušteno), imenovao novu vladu.

Državnim udarom Ustav nije stavljen van snage, on je i dalje primenjivan, jer je nova vlada, na čelu sa generalom Dušanom Simovićem produžila da vlada po tom Ustavu i po uredbi o Banovini Hrvatskoj.

Kraj važenja ustava

Nakon vojnog udara za eventualne ustavne promene više nije ostalo vremena. Drugi svetski rat zahvatio je i Jugoslaviju. Za nepune dve nedelje vojnički poražena, Kraljevina Jugoslavija prestala je da postoji kao državna organizacija pa se time de facto ugasio i njen poslednji ustav. Time je okončana monarhijska faza u razvoju srpske i jugoslovenske ustavnosti.

Ustav u praksi

Regent, od 1922. godine kralj, Aleksandar nije išao vladarskim stopama svog oca, kralja Petra I. Aleksandar je još u predvorju ujedinjenja pokazivao da su njegove vladalačke ambicije daleko veće od monarha reprezentativnih prava u parlamentarnoj podeli vlasti i da će se teško ustaviti ustavom.

Oktroisani ustav zadržao je brojne elemente diktature. Šef države znatno izlazi iz okvira parlamentarizma, imajući pravo političkog života i smrti nad ministrima, a ujedno držeći presudan uticaj i na rad dvodomnog predstavničkog odnosno zakonodavnog organa. Kralj je imenovao četvrtinu članstva parlamenta i imao pravo da raspuštanjem skloni Narodno predstavništvo sa scene. Oktroisani ustav, sasvim suprotno parlamentarizmu, Ministarski Savet učinio je odgovornim u prvom redu i samo kralju.

Premda prema Ustavu od 1931. nema izričite ni neposredne odgovornosti vlade pred parlamentom, u nauci je bilo mišljenja da niz ovlašćenja Narodne skupštine (budžetsko pravo, pravo ankete i istrage, pitanja i interpelacije ministrima i vladi, optužbe ministara i dr.)

„ ako ne omogućuju trenutno neposrednu političku odgovornost vlade pred parlamentom, ono stvaraju jednu posrednu političku odgovornost pred njim, posrednu utoliko, što obzirom na ove vlasti, koje ima Narodno predstavništvo i na čitavu ustavnu strukturu, ministri moraju imati izvesno poverenje Narodnog predstavništva da bi mogli sa njim sarađivati, koje ako nemaju, moraće da pred Krunom povuku konsekvence. ” — Milan Vladisavljević

Stoga Milan Vladisavljević zaključuje:

„ Septembarski ustav je izazvao aktuelno postojanje jedne vrste monarhijskog parlamentarizma, u kome politička odgovornost ministara neposredno pred parlamentom ne postoji, ali postoji posredno i takva odgovornost. ”

Motivima za donošenje Septembarskog ustava srodni su motivi za uvođenje diktature. Evidentna je saglasnost spoljnjeg i unutrašnjeg mnjenja da je Ustav prihvatljiv način da se „dostignuća“ diktature očuvaju i da se time bar delimično i formalno zadovolje vladajuća načela političkih sistema. Određeni nedostaci, koji su egzistirali i za vreme vladavine Vidovdanskog ustava, nisu prevaziđeni ni novim ustrojstvom vlasti koje je predviđeno Septembarskim ustavom. Kraljeva prevlast u odnosu na sve tri grane vlasti činila ga je nadmoćnim faktorom u podeli vlasti: kralj je imao velika ovlašćenja u zakonodavnoj vlasti, potpunu kontrolu ministara a imenovao je i sudije...

Iako se može reći da je cilj državnog aparata, na čelu sa samim kraljem Aleksandrom, oličen u stvaranju integralnog jugoslovenstva može se zaključiti da stvari sa integrisanjem jugoslovenstva nisu išle željenim tokom. Kralj je ugasio stare nacionalne građanske partije, označavajući ih nosiocima političkih sukoba i instalirao partije sa jugoslovenskim predznakom. Ukidanje i zabrana osnivanja stranaka „verskog, plemenskog, ili regionalnog karaktera“ nije dovela do menjanja uslova koji su iznedrili takve političke organizacije, već je samo promenila način i prikrila njihovo delovanje u istom pravcu - federalizacije, a zapravo podele države. Ipak, otišlo se predaleko i supstrat problema ostao je isti i intenzivan - politički život i dalje su prožimale nacionalne suprotnosti i sve lošiji srpsko-hrvatski odnosi. Separatizam (u raznim federalno-konfederalno-decentralističkim stavovima), nadasve hrvatski, nije mogao biti suzbijen formalnim načinima, pa ni ustavom potvrđenom banovinskom teritorijalnom organizacijom.

Gotovo sa sigurnošću se može tvrditi da stvarna podela vlasti de facto nije postojala jer državni organi formalno izvorište svoje nadležnosti nalazili su u Ustavu, a živu vlast dobijali su ili ne dobijali od šefa države. Ovakvim rasporedom moći, država je objašnjavala okrnjen naziv nasledna i, samo, ustavna monarhija bez parlamentarnih mehanizama. Atentatom na kralja Aleksandra u Marselju 1934. godine prekinut je kontinuitet lične vlasti, ali ne i tekovina istaknute pozicije šefa države u strukturi vlasti, koju je preuzelo Kraljevsko namesništvo.

Ustavnom revizijom vlada je izvukla poslednji adut za očuvanje države formiranjem Banovine Hrvatske čiji dalji razvoj je sprečen aprilskom agresijom. Međutim, ova novina u podeli vlasti i teritorijalnoj organizaciji nije produžila život Kraljevini i Ustavu.

Oktroisanom ustavu stavljeno je u amanet da promenama u organizaciji vlasti revidira i učvrsti nedovoljno izgrađenu i neefikasnu podelu vlasti i tako stabilizuje državu. Ustav nije uspeo da prekroji antagonizmima prepuno novo jugoslovensko društvo, što ga je, uz nepovoljne spoljnopolitičke okolnosti, učinilo neuspešnim kao i njegovog prethodnika. Oktroisani ustav donet je nedemokratskim putem - kraljevim ukazom i protkan je apsolutizmom šefa države. Ustav poznaje ali ne ističe podelu vrhovne vlasti kao načelo na kome je državna vlast strukturirana. Stoga, Septembarski ustav skladno se uklopio u opšte stanje ustavnosti u Evropi i svetu tridesetih godina HH veka, koje karakteriše „sumrak ustavnosti“.

Literatura

• Vladisavljević, Milan (1938). Razvoj ustavnosti u Srbiji. Beograd: Izdavačka zadruga: Politika i društvo. 
• Krkljuš, Ljubomirka (2009). Pravna istorija srpskog naroda. Beograd: Univerzitet u Beogradu - Pravni fakultet. ISBN 978-86-519-0137-2. 
• Marković, Ratko (2020). Ustavno pravo. Beograd: Univerzitet u Beogradu - Pravni fakultet. ISBN 978-86-7630-852-1. 
• Mirković, Zoran (2019). Srpska pravna istorija. Beograd: Univerzitet u Beogradu - Pravni fakultet. ISBN 978-86-7630-804-0. 
• Mrđenović, Dušan (1988). Ustavi i vlade Kneževine Srbije, Kraljevine Srbije, Kraljevine SHS i Kraljevine Jugoslavije (1835-1941). Beograd: Nova knjiga. ISBN 86-7335-066-2. 
• Orlović, Slobodan (2008). Načelo podele vlasti u ustavnom razvoju Srbije. Beograd: Univerzitet u Beogradu - Pravni fakultet. ISBN 978-86-7630-124-9. 
• Petrov, Vladan; Stanković, Marko (2020). Ustavno pravo. Beograd: Univerzitet u Beogradu - Pravni fakultet. ISBN 978-86-7630-915-3. 

Spoljašnje veze

• O Ustavu Kraljevine Jugoslavije iz 1931.
• Arhiv Jugoslavije: Oktroisani ili Septembarski ustav Arhivirano na sajtu Wayback Machine (12. mart 2014)
• Vidovdanski i Oktroisani ustav